vendredi 28 décembre 2018

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«Un certain 21 juin eut lieu en Angleterre la révolte des animaux. Les cochons dirigent le nouveau régime. Snowball et Napoléon, cochons en chef, affichent un règlement : "Tout ce qui est sur deux jambes est un ennemi. Tout ce qui est sur quatre jambes ou possède des ailes est un ami. Aucun animal ne portera de vêtements. Aucun animal ne dormira dans un lit. Aucun animal ne boira d'alcool. Aucun animal ne tuera un autre animal. Tous les animaux sont égaux."Le temps passe. La pluie efface les commandements. L'âne, un cynique, arrive encore à déchiffrer : "Tous les animaux sont égaux, mais (il semble que cela ait été rajouté) il y en a qui le sont plus que d'autres."»



entre les partis en fonction du nombre de suffrages qu’ils ont obtenus au premier tour des élections législatives lors du dernier renouvellement de l’Assemblée nationale. La seconde fraction, spécifiquement destinée au financement des partis représentés au Parlement, est répartie chaque année en fonction du nombre de parlementaires ayant déclaré se rattacher à chaque parti au cours du mois de novembre27. Nous verrons à la fin de ce chapitre que l’un des principaux défauts de ce système est précisément qu’il fige complètement le jeu démocratique ; en effet, les cartes du financement public ne sont redistribuées que tous les cinq ans – car, dans les faits, le nombre de parlementaires se rattachant à chaque parti ne change que marginalement d’une année sur l’autre. 

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Dans ces conditions, comment faire émerger une nouvelle force politique, résultat spontané par exemple d’un mouvement de contestation sociale28 ? Environ 63 millions d’euros ont été alloués en 2017 en France au financement direct des partis, soit un peu plus d’un euro par adulte (figure 46). En moyenne annuelle sur la période 2012-2016, le financement public a été de 67,3 millions d’euros, soit 1,32 euro par adulte, plus de 5 fois plus qu’au Canada. Cependant, le niveau actuel du financement public direct des partis en France est à peine égal à 60 % de ce qu’il était il y a vingt ans (107 millions d’euros en 1994).

D’une part, que ces subventions publiques sont extrêmement faibles en Italie, où elles ont été supprimées progressivement au cours des dernières années, et pratiquement inexistantes au Royaume-Uni, où elles n’ont jamais été véritablement introduites, à l’exception de quelques subventions pour les partis d’opposition. Pour des raisons de lisibilité, la figure 48 n’inclut pas les montants pour les partis politiques canadiens, mais d’une part, comme en Italie aujourd’hui, ces montants sont nuls au Canada depuis 2016 et, d’autre part, en moyenne sur 2012-2016, les subventions publiques directes aux partis ont été extrêmement faibles. Le parti le mieux doté, le Parti libéral, n’a en effet touché chaque année que 5,5 millions d’euros (soit 0,21 euro par adulte), et le Nouveau Parti démocratique à peine 0,8 million d’euros (0,03 euro par adulte)30. 

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En comparaison internationale, les partis politiques français s’en sortent plutôt bien en termes de financement public direct, seuls les partis allemands et espagnols faisant beaucoup mieux. (Le modèle espagnol est de ce point de vue très intéressant, alors qu’il n’est pas souvent mis en avant.) Et cela contribue d’ailleurs à la richesse relative des partis français, dont nous avons vu au chapitre 1 qu’ils dépensaient plus que leurs homologues anglais, et ce malgré une régulation plus forte quant au montant des dons qu’ils sont autorisés à recevoir. Je vais revenir dans un instant sur les modalités du financement public de la démocratie allemande, mais permettez-moi de m’arrêter un moment et de faire un pas de côté chez nos voisins belges. C’est en effet au royaume de Belgique que le régulateur a poussé le plus loin l’idée d’une démocratie financée presque uniquement par de l’argent public.

Le modèle du plat pays n’est certes pas parfait, mais il mérite que l’on s’y arrête. Nous avons vu au chapitre 1 que les dépenses électorales sont limitées en Belgique – qui a instauré une régulation des campagnes et des partis politiques à peu près en même temps que la France – depuis 1989. Des limites très fortes aux dons privés y ont été introduites au même moment, mais pas sans contrepartie. Car ces limites sont allées de pair avec la mise en place d’un système extrêmement généreux de financement des partis politiques31. 

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Ainsi, l’article 5 de la loi du 4 juillet 198932 a introduit une dotation publique versée chaque mois aux partis représentés par au moins un élu dans chacune des deux assemblées du Parlement fédéral33. Cette dotation prend deux formes : d’une part, un montant fixe égal à 175 000 euros pour les partis uniquement représentés à la Chambre et à 245 000 euros pour ceux qui disposent également d’un représentant au Sénat ; d’autre part, une subvention publique dont le montant varie (comme c’est le cas en France ou encore en Allemagne) en fonction du nombre de voix obtenues lors de la dernière élection à la Chambre. Ainsi, les partis uniquement représentés à la Chambre reçoivent chaque année 2,99 euros par voix obtenue ; les partis également présents au Sénat, 4,18 euros. 2,99 ou 4,18 euros par voix en Belgique donc, contre 1,42 euro par voix pour la première fraction de l’aide publique en France et moins de 1 euro en Allemagne.

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loi précise que les subventions publiques ne doivent pas représenter plus de la moitié des recettes totales des partis – un plafond qui vient parfois de fait limiter les dotations publiques qu’un parti reçoit, un parti ne pouvant les accepter dans son intégralité s’il n’a pas suffisamment d’autres sources de financement. Ainsi, en 2017, alors que l’AfD aurait pu toucher 13,2 millions d’euros de subventions publiques (du fait du nombre de voix obtenues lors des dernières élections et de l’abondement des petits dons – je vais revenir dans un instant sur les règles exactes d’allocation), elle n’a de fait pas été autorisée à recevoir plus de 8,8 millions d’euros de subventions, c’est-à-dire le montant total de ses revenus hors subventions publiques. 

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Cette règle est étrange : à ma connaissance, aucune loi n’a jamais interdit à un parti de se financer essentiellement sur fonds privés. Pourtant, la capture des partis politiques par les intérêts privés est un danger bien plus réel qu’une hypothétique dépendance des groupements politiques à l’argent public. D’autre part, le Bundestag détermine chaque année le montant maximal de la dépense publique qui peut être consacrée au financement des partis politiques. Toujours en 2017, ce montant a été limité à 161,8 millions d’euros, ce qui est venu réduire les subventions publiques qu’auraient pu toucher respectivement la CDU (qui a reçu 48,4 millions d’euros quand elle aurait pu avoir droit à 56,4 millions) et le SPD (49,2 millions à la place de 57,5). L’Allemagne ne peut pour autant être considérée comme un pays « conservateur » ou en retard en ce qui concerne le financement public de sa démocratie (là où le bât blesse, c’est plutôt du côté des financements privés illimités, qui viennent de fait « noyer » les fonds publics). Pour commencer, il s’agit de l’un des rares pays au monde.

dans sa loi un financement public des partis politiques avant les années 1960. Dès 1954, un financement indirect a en effet été mis en place en Allemagne fédérale – sous la forme d’avantages fiscaux pour les dons –, suivi d’un financement direct en 1959. De manière intéressante, le financement direct a été instauré à la suite d’une recommandation de la Cour constitutionnelle fédérale qui, en 1958, a déclaré inconstitutionnelle la défiscalisation des dons – car violant l’égalité d’opportunité des différents partis, la Cour ayant bien conscience qu’une telle mesure profiterait à certains partis bien plus qu’à d’autres –, mais a souligné qu’un financement public direct serait, lui, acceptable. 

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L’introduction de ce financement public direct fut cependant pour le moins bousculée historiquement, avec de multiples allers-retours entre le législateur d’une part et la Cour constitutionnelle de l’autre, le débat portant tout à la fois sur la constitutionnalité des déductions fiscales pour les dons et sur ce qui pouvait être, ou non, financé par de l’argent public (uniquement les dépenses de campagne ou également les dépenses courantes des partis38). Il faut attendre la loi du 24 juillet 1967 sur les partis pour que soit finalement garanti le remboursement des frais de campagne (en proportion du nombre de voix obtenues), et surtout 1994 pour que soit (ré)introduit un financement public annuel d’ordre général grâce auquel les partis peuvent faire face à l’ensemble de leurs dépenses. Aujourd’hui, en Allemagne, le financement public direct des partis prend deux formes. D’une part, et de façon relativement similaire à la première fraction du financement des partis politiques en France, les partis ayant obtenu suffisamment de voix reçoivent une subvention annuelle calculée selon leurs résultats en voix aux dernières élections.

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Enfin, si nous nous sommes jusqu’à présent essentiellement concentrés sur les subventions publiques directes aux partis politiques, le financement public de la démocratie prend également dans de nombreux pays une autre forme : celui du remboursement des dépenses électorales aux partis et/ou aux candidats ; dans certains pays, il s’agit même de la seule forme de l’intervention publique dans la démocratie politique. Le remboursement des dépenses de campagne a d’ailleurs souvent été introduit avant toute autre forme de financement direct des partis. Par exemple, en Allemagne, ce remboursement a été mis en place dès 1967 avec la loi sur les partis politiques ; toutefois, à la suite de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle du 9 avril 1992, ces remboursements ont été remplacés par le système de financement public direct des partis décrit plus haut. 

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Le remboursement des dépenses de campagne en France : un adulte, un euro (une voix ?) En France, le remboursement forfaitaire des dépenses de campagne a été – comme le financement public direct des partis – introduit à la fin des années 1980. Pour l’élection présidentielle comme pour les autres élections, les candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour voient leur apport personnel aux dépenses de campagne remboursé, dans la limite de 47,5 % du plafond de dépenses fixé pour chaque circonscription (ou au niveau national pour l’élection présidentielle41). À condition bien sûr qu’ils n’aient pas vu leurs comptes de campagne rejetés par la Commission nationale des comptes de campagne, ce qui fut le cas de Nicolas Sarkozy en 2012 – au grand dam de l’UMP, qui dut en payer le prix fort, et surtout au grand dam des militants et sympathisants de droite.

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obtenu au moins 10 % des voix se voient rembourser 60 % de leurs dépenses). En 2004, 2006, 2008 et 2011, le gouvernement a dépensé en moyenne autour de 21,5 millions d’euros en remboursement aux partis pour chaque élection législative, et 18 millions en remboursement pour les candidats, soit au total un peu plus de 39 millions d’euro (environ 1,57 euro par Canadien adulte). Ce montant a été de 38,6 millions d’euros pour les partis politiques et de 27 millions pour les candidats en 2015, du fait de la longueur exceptionnelle de la campagne – soixante-dix-huit jours, soit la plus longue campagne de l’histoire moderne du pays ! – qui a entraîné des dépenses plus élevées46. 

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Ainsi, lorsque l’on parle du financement public de la démocratie, il importe d’avoir en tête ses différentes dimensions, et en particulier de considérer tout à la fois les subventions publiques directes et les remboursements des dépenses de campagne, même si ces deux formes d’intervention publique ont des implications très différentes. Jusqu’en 1993, en Italie, les subventions directes pour les partis étaient importantes ; quand elles ont été supprimées, le remboursement des dépenses de campagne a fortement augmenté en 1994, permettant presque de compenser la perte de ressources associées. Si l’on additionne en France le financement public direct des partis et le remboursement des dépenses électorales, on obtient une dépense annuelle totale d’environ 119 millions d’euros, ce qui, rapporté par adulte, équivaut plus ou moins (2,32 euros contre 2,39 par adulte) au montant des dépenses allemandes de financement public direct des partis. Il convient de le souligner, car on a trop souvent tendance à insister sur le fait que, en Allemagne, les partis seraient beaucoup plus généreusement dotés par l’État qu’en France.

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Certes, pris individuellement, le financement public direct reçu par chacun des partis est plus élevé en Allemagne, et les partis y sont donc plus riches (d’autant que le nombre de partis politiques bénéficiant du financement public est plus faible en Allemagne qu’en France). Mais en Allemagne, depuis le milieu des années 1990, les partis prennent totalement à leur charge les dépenses électorales, alors qu’en France les dépenses des candidats sont partiellement remboursées par l’État. Les deux systèmes sont différents, du fait notamment du système électoral à la proportionnelle en Allemagne, qui donne un poids plus important aux partis relativement aux candidats – peu nombreux sont les candidats qui se présentent indépendamment de l’un des principaux partis, alors que cela arrive très régulièrement en France, surtout pour les élections locales, mais aussi parfois pour les législatives. 

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En France, la contribution des partis aux dépenses électorales des candidats ne représente en moyenne que 7 % des dépenses pour les municipales et 28 % pour les législatives ; la plus grande partie des dépenses est à la charge des candidats, et ce pour une très bonne raison : ce sont ces dépenses qui ouvrent droit au remboursement de l’État. La vraie différence entre la France et l’Allemagne, quant au financement public de la démocratie, se trouve dans les subventions versées aux fondations : là, nous l’avons vu, l’État allemand est particulièrement généreux avec les fondations qui sont de fait associées aux partis politiques (et dont les financements varient avec les succès électoraux des partis). En moyenne, chaque année, le gouvernement allemand consacre 7,55 euros par adulte au financement des fondations politiques. Au contraire, en France, les think tanks ne sont pour la plupart pas directement rattachés à un parti politique.

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La principale faiblesse du système français ne réside pas dans le niveau trop faible du financement des partis, mais dans les conditions d’allocation de celui-ci : pour le dire rapidement, le financement public direct des partis en France fige la démocratie. Un défaut que l’on trouve également en Allemagne, mais de façon atténuée, et auquel nous allons à présent nous intéresser avant de conclure ce chapitre. Le financement public à la française : un système qui fige la démocratie J’ai commencé ce chapitre sur une note positive : dans de nombreux pays, et depuis de nombreuses années, les gouvernements en place ont instauré un système public de financement de la vie politique. C’est une excellente chose, car les financements publics peuvent au moins en partie limiter la nécessité du recours à des financements privés (et tous les problèmes de capture qui y sont associés). 

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Nous verrons dans les prochains chapitres que ces systèmes sont malheureusement un peu partout aujourd’hui attaqués. Je pense qu’il faut les défendre, car ils sont nécessaires à la reconquête démocratique de notre jeu politique. Ce n’est pas pour autant qu’il ne faut pas souligner leurs faiblesses actuelles ; mettre au jour leurs défauts est une étape indispensable à leur modernisation et à leur renforcement. Or, la principale faiblesse du système de financement public direct en France, comme d’ailleurs dans d’autres pays, est qu’il est plus ou moins totalement déterminé sur une base quinquennale (quinquennale en France, quadriennale ailleurs, cela dépend de la temporalité des élections législatives).

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financements publics peuvent au moins en partie limiter la nécessité du recours à des financements privés (et tous les problèmes de capture qui y sont associés). Nous verrons dans les prochains chapitres que ces systèmes sont malheureusement un peu partout aujourd’hui attaqués. Je pense qu’il faut les défendre, car ils sont nécessaires à la reconquête démocratique de notre jeu politique. Ce n’est pas pour autant qu’il ne faut pas souligner leurs faiblesses actuelles ; mettre au jour leurs défauts est une étape indispensable à leur modernisation et à leur renforcement. Or, la principale faiblesse du système de financement public direct en France, comme d’ailleurs dans d’autres pays, est qu’il est plus ou moins totalement déterminé sur une base quinquennale (quinquennale en France, quadriennale ailleurs, cela dépend de la temporalité des élections législatives). Ce système vise à « appauvrir » les partis qui perdent les élections – et ce jusqu’aux prochaines élections, c’est-à-dire pendant des années – et à « enrichir » au contraire ceux qui viennent de les gagner. 

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Le Parti socialiste comme Les Républicains en France vont, de ce point de vue, devoir tirer les leçons financières de l’élection de 2017 ; c’est loin cependant d’être la première fois de leur histoire. Et ce n’est pas, selon moi, ce qui pose problème : qu’un parti balayé dans les urnes bénéficie moins de la générosité financière de l’État, pourquoi pas – il y a même une certaine logique à cela. Non, ce qui pose problème, c’est le fait que ce système ne permet pas l’émergence de nouvelles forces politiques entre deux élections, à moins que celles-ci ne soient en capacité de lever suffisamment de financements privés, avec tous les problèmes de capture que cela implique, et que j’ai déjà commencé à évoquer. Cela donne un formidable avantage aux mouvements conservateurs, ou tout au moins marqués à droite sur les questions économiques, à l’image d’En marche ! en France en 2016-2017. 

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Car il est de toute évidence beaucoup plus facile de lever des fonds privés pour un mouvement qui promet la suppression de l’impôt sur la fortune ou une moindre taxation des entreprises que pour une force politique qui se battrait pour l’augmentation des taux marginaux. L’actualité récente nous apprend d’ailleurs qu’il est aussi beaucoup plus facile en France de louer la Maison de la Mutualité à Paris si l’on est En marche ! (prix de la location : 25 000 euros) que si l’on est socialiste (à 43 000 euros, la facture est légèrement plus salée). Mais j’aurai l’occasion de revenir sur les prestations de GL Events et les dépenses de campagne des candidats.

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