vendredi 28 décembre 2018

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Et, pour que cet argent public ait du sens – un effet –, il ne doit plus être noyé dans un torrent d’argent privé. Chacun doit pouvoir chaque année, comme citoyen et comme contribuable, contribuer à l’émergence ou à la permanence du mouvement politique le plus à même de défendre ses préférences. Même s’il ne s’agit que de quelques euros par an. Car de ces quelques euros dépendra la vitalité d’une démocratie retrouvée. Mais pour comprendre pourquoi cette redéfinition égalitaire radicale de la démocratie n’a pas (encore) eu lieu, et quelle forme concrète et opérationnelle elle pourrait prendre, il faut commencer par faire l’histoire des tentatives qui se sont succédé dans les différents pays, toujours imparfaites mais jamais vaines. Que le lecteur effrayé par l’intitulé de ce chapitre se rassure. 

Il ne s’agit pas de faire ici l’inventaire des textes législatifs et de retracer leur évolution au cours des dernières décennies. Si le droit est important, il ne doit pas prendre le dessus sur ce qui nous intéresse réellement : les choix politiques qui ont été faits – et leurs implications – quant aux modalités de participation de l’ensemble des citoyens au jeu politique. Trop souvent, la démocratie représentative est une démocratie capturée : un euro, une voix ; sauf que les euros sont inégalement distribués. Au risque de me répéter : une personne, une voix – ainsi doit se définir la démocratie retrouvée. Il convient de souligner enfin qu’il n’y a pas d’un côté un modèle vertueux européen, et de l’autre un système américain vicié. Combien de fois ai-je pu m’entendre dire, sur un ton parfois outré : « Mais cela n’a rien à voir ! », quand j’osais tracer un parallèle entre l’absence de limites aux dons, en Allemagne comme aux États-Unis, la fin du remboursement des dépenses électorales.

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Unis, ou encore le manque de transparence quant à l’identité des généreux mécènes du jeu politique, en France comme aux États-Unis. « Je vais bien, ne t’en fais pas » : c’est un peu le leitmotiv des démocrates européens. « Je vais bien ; la preuve en est que de l’autre côté du miroir il y a les États-Unis, et là ça ne va pas, mais alors pas du tout. » Le double sombre. Dorian Europe la lumineuse, salutairement rassurée par l’existence même de l’Amérique Gray. Voilà pour les perceptions. Sauf qu’il y a les perceptions, et qu’il y a les faits. D’une part, il est extrêmement difficile de parler d’un modèle européen : le financement de la démocratie varie en effet très fortement d’un pays à l’autre, et aucun pays ne peut vraiment prétendre avoir mis en place un système pleinement satisfaisant (loin s’en faut). 

Comment mettre par exemple sur le même plan un système où l’on dépense directement un peu plus de 2 euros d’argent public par an et par adulte, comme c’est le cas de la France ou de l’Allemagne, et un système à l’italienne où l’on en dépense aujourd’hui dix fois moins ? D’autre part, nous allons le voir, c’est bien l’argent privé qui gagne et l’argent public qui perd actuellement la bataille électorale un peu partout, en Europe comme aux États-Unis. Certains pays européens, l’Allemagne comme le Royaume-Uni, n’ont pas à rougir quant aux dons privés reçus par leurs partis politiques, qui, ramenés à la population, atteignent parfois des sommets. Or, les choix qui sont faits en Allemagne, notamment en matière de politique économique, ne sont pas sans conséquences pour l’ensemble de ses partenaires européens, et ne sont probablement pas tous étrangers aux préférences des entreprises qui n’hésitent pas à utiliser leur chéquier.

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Enfin, il est important de tirer les leçons du cas américain, qu’on ne devrait pas tant voir comme un contrepoint que comme un futur possible si rien n’est fait. Il ne faut pas oublier l’histoire. Les États-Unis ont été à la pointe en termes d’introduction d’un système de financement public de la démocratie, comme d’ailleurs ils l’ont été pour le développement de l’impôt progressif. Pourquoi ont-ils également été l’un des premiers pays à le détricoter ? Le financement public de la démocratie : born to die in the USA ? En 1907 déjà, dans son discours annuel sur l’état de l’Union, le président américain Theodore Roosevelt soulignait la nécessité d’une part d’un financement public des campagnes électorales, et de l’autre de la limitation des contributions privées aux campagnes, y compris l’interdiction des dons des entreprises. 

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Il s’agissait pour lui des deux faces d’une même pièce : comment être sûr qu’un individu peu scrupuleux ne puisse s’acheter sa place dans le Bureau ovale ? La solution proposée coule de source : en garantissant un financement public par le Congrès américain des principaux partis. Theodore Roosevelt parvint non sans mal à obtenir l’interdiction des dons des entreprises et la limitation du pouvoir politique du big business (avec l’adoption du « Tillman Act » le 26 janvier 1907, nous l’avons vu au chapitre 2), mais fit face à des blocages insurmontables sur le financement public. De manière prémonitoire, il avait d’ailleurs anticipé que la mise en place de sa proposition de financement public de la démocratie ne se ferait pas du jour au lendemain, car les citoyens risquaient de mettre du temps à se familiariser avec cette idée novatrice.

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Américain peut choisir chaque année de contribuer ou non, à hauteur de 3 dollars, au financement public de la démocratie. Il ne s’agit pas de choisir de soutenir tel ou tel parti politique (comme dans le système italien) ou tel ou tel candidat ; il ne s’agit d’ailleurs pas d’une réduction fiscale, mais bien d’une dépense supplémentaire pour l’État fédéral. Il s’agit de financer l’élection présidentielle. À chaque fois qu’un citoyen coche la case, l’État américain n’a d’autre choix que de dépenser 3 dollars supplémentaires pour la campagne présidentielle (en abondant le « Presidential Fund »). En d’autres termes, il s’agit d’une sorte de vote annuel sur le montant que les citoyens décident de consacrer au financement public de la démocratie. Système étonnant puisque, si on l’appliquait à d’autres domaines d’intervention de l’État, cela reviendrait par exemple à demander chaque année aux citoyens de « voter » sur leur feuille d’impôt et d’indiquer combien ils veulent dépenser pour l’éducation, la santé ou encore les autoroutes. 

On notera d’emblée une différence essentielle avec le système italien du « 2 pour mille » : le système américain affecte un même montant pour chaque citoyen au financement des campagnes politiques. Plus prometteur et égalitaire, ce système n’a pourtant jamais très bien fonctionné, comme nous allons le voir. Ainsi, dès 1974, plus de 85 millions d’euros5 ont été versés au « fonds présidentiel » ; soit, ramené à la population adulte américaine, 0,61 euro par adulte et par an. Un montant qui a atteint son plus haut niveau en 1978, avec près de 93 millions d’euros. Un montant certes élevé, mais beaucoup moins qu’il n’aurait pu l’être, puisque jamais plus de 35 % des contribuables américains ont coché cette case qui ne leur coûte pourtant rien et qui vise à garantir un financement plus démocratique de la vie politique.

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Pour autant, et si étonnant qu’il soit, ce système de financement public a joué un rôle important aux États-Unis à partir de l’élection présidentielle de 1976, sous le contrôle de la Federal Election Commission (FEC). Ainsi, en 1976, Jimmy Carter (le candidat démocrate) et Gerald Ford (le candidat républicain) ont chacun touché pour l’élection présidentielle 21,8 millions de dollars, soit l’équivalent de 59 millions d’euros aujourd’hui. Ce n’est pas rien, et cela constitue une réelle innovation par rapport au règne de l’argent privé qui prévalait précédemment. Ce à quoi il faut ajouter les 10,4 millions d’euros touchés par Carter comme candidat à la primaire démocrate, et les 12,5 millions versés à Ford pour celle des Républicains.

(un montant d’ailleurs plus faible que celui touché par Ronald Reagan, avec 13,7 millions d’euros6), ainsi que le coût des conventions nationales des deux partis : 5,3 millions pour la convention républicaine et 5,9 millions pour la démocrate. Car le « fonds présidentiel » sert au financement de trois événements liés à l’élection présidentielle : d’abord, les campagnes des primaires pour l’élection présidentielle ; ensuite, les conventions nationales des partis7 ; enfin, la campagne générale de l’élection présidentielle elle-même. Si cette dernière catégorie a historiquement été celle à laquelle la majorité des fonds ont été consacrés.

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En ce qui concerne les primaires, le gouvernement fédéral a mis en place un système de matching ou abondement : chaque dollar d’argent privé levé ouvre droit à un dollar d’argent public. Concrètement, le gouvernement fédéral double le montant des dons reçus par les candidats éligibles, et ce jusqu’à 250 dollars par donateur8. Cela vise à favoriser une pluralité de petits donateurs. Ainsi, pour pouvoir bénéficier de ces matching funds, un candidat doit prouver à la FEC qu’au moins 5 000 dollars ont été levés dans au moins vingt États différents9. En ce qui concerne l’élection présidentielle elle-même, les deux principaux candidats – c’est-à-dire, dans les faits, le candidat républicain et le candidat démocrate – reçoivent chacun un montant fixe (et égal) de fonds publics10. 

Ce montant est égal au plafond des dépenses électorales fixé par la loi, et ces fonds peuvent bien sûr n’être utilisés que pour les dépenses de campagne. Toutefois, pour pouvoir bénéficier de ces fonds publics – et nous verrons qu’il s’agit là d’une limite importante du système, puisqu’elle ouvre la possibilité du opt out et a conduit de fait, au cours des dernières années, à la disparition du système de financement public –, un candidat doit limiter ses dépenses au montant des fonds et ne peut accepter de contributions privées pour sa campagne. En d’autres termes, soit un candidat accepte de limiter ses dépenses électorales et reçoit en échange un financement public égal au plafond des dépenses ; soit il décide de dépenser comme bon lui semble – c’est-à-dire au-delà du plafond –, mais dans ce cas l’ensemble des dépenses est à sa charge (ou, plutôt, à celle de ses généreux financeurs).

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La figure 42 montre l’évolution du plafond de dépenses pour l’élection présidentielle aux États-Unis depuis l’introduction du financement public en 1976. Si ce plafond a été très légèrement ajusté à la hausse depuis 1976, rapporté à la population adulte américaine, il s’est en fait effondré, passant de 0,41 euro par adulte en 1976 à 0,31 euro aujourd’hui. 0,31 euro par adulte, est-ce beaucoup ou bien peu ? J’imagine que vous dites spontanément que c’est plutôt peu – en effet, comment « toucher » un électeur et influencer son opinion avec trois fois moins qu’un petit euro11 ? Je pourrais répondre que, jusqu’il y a encore dix ans, ces quelques centimes semblaient suffisants aux candidats, et que je n’ai par exemple jamais entendu dire que la campagne de 2000 qui a opposé Al Gore à George Bush a péché par insuffisance de financements (mis à part, peut-être, des financements consacrés à la modernisation des machines à voter). 

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De manière intéressante surtout, ce plafond de dépenses correspond exactement à celui qui est en place aujourd’hui en France pour l’élection présidentielle. En effet, en France, le plafond de dépenses pour les candidats présents au premier tour de l’élection présidentielle est de 0,326 euro par adulte12. Avec toutefois deux différences importantes. D’abord, contrairement à leurs homologues américains, les candidats en France ne peuvent pas décider de renoncer au financement public afin de pouvoir dépenser plus que le plafond. La seconde différence a trait au montant des remboursements : alors qu’aux États-Unis les candidats qui optent pour le financement public se voient rembourser l’intégralité de leurs dépenses, en France, le montant du remboursement ne peut dépasser 47,5 % du plafond des dépenses électorales et s’applique uniquement à l’apport personnel du candidat.

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Ce sont plutôt les hommes politiques qui ont décidé de sacrifier ce financement – parce que la loi, mal conçue dès le départ, leur en a donné la possibilité. L’ensemble des ressources du « fonds présidentiel » n’est en effet pas dépensé chaque année, et le montant du « Presidential Election Campaign Fund » ne cesse ainsi de gonfler aux États-Unis. On voit ici l’une des faiblesses du système tel qu’il a été mis en place à la fin des années 1970. Alors que l’État offrait la possibilité aux citoyens de décider librement chaque année s’ils souhaitaient ou non que l’État alimente ce fonds – en d’autres termes, s’ils souhaitaient voir les dépenses consacrées à l’élection présidentielle augmenter ou diminuer –, le montant du remboursement public des dépenses de campagne n’a jamais été indexé au succès de ce fonds. 

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Le montant du remboursement est en effet simplement fixé par la loi et ajusté chaque année pour l’inflation. Autrement dit, la possibilité de « voter » sur ma feuille d’impôt pour le financement public des élections est en partie illusoire, puisque mon « vote » n’a pas d’incidence sur les montants que les candidats sont autorisés à dépenser. (Seul le montant des fonds dépensés pour les primaires varie d’une année sur l’autre en fonction des préférences exprimées par les citoyens, puisqu’il s’agit ici pour l’État d’abonder avec de l’argent public le montant des dons privés15.) Cela explique peut-être en partie le désintérêt croissant pour ce « fonds présidentiel », désintérêt sur lequel nous aurons l’occasion de revenir au chapitre 6.

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Ainsi, quand financement public de la démocratie locale il y a, cela relève uniquement du choix des États. Dès les années 1970, un certain nombre d’États et de collectivités locales ont introduit un financement public de leurs élections. Mais au final, aujourd’hui, (seuls) treize États aux États-Unis proposent – sous une forme ou sous une autre – un financement public des campagnes. Ces financements prennent dans les faits des formes variées – des clean elections programs, un système qui consiste pour les candidats à collecter suffisamment de petites contributions et à voir ensuite leurs dépenses entièrement remboursées, aux matching funds programs, des systèmes d’abondement par l’État des dons privés – et ne s’appliquent pas à l’ensemble des élections locales. 

De plus, la ville de Seattle a mis en place en 2017 pour les élections municipales un système de « chèques démocratie » permettant aux citoyens de financer avec ces chèques d’argent public les candidats de leur choix ; nous reviendrons en détail sur cette innovation au chapitre 9, consacré aux solutions. Seule constante : de même qu’au niveau fédéral pour l’élection présidentielle, pour recevoir de l’argent public, les candidats doivent s’engager à limiter leurs dépenses et le montant des dons qu’ils reçoivent. Mais, de même qu’au niveau fédéral, les candidats peuvent choisir de faire l’impasse sur ce financement public et dépenser ainsi autant d’argent privé qu’ils le souhaitent, mettant à mal l’existence même d’un financement public.

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uelles sont les élections concernées ? Dans onze des treize États qui ont mis en place un système de financement public, celui-ci s’applique à l’élection du gouverneur et du gouverneur adjoint18. Dans cinq de ces États sont également concernés les candidats aux postes pour les législatures des États. Enfin, au Nouveau-Mexique et en Virginie-Occidentale, seuls les candidats à la Cour suprême de l’État peuvent bénéficier d’un remboursement public de leurs dépenses de campagne. Neuf États19 prévoient également un financement public des partis politiques. Au final, face à cette diversité, il convient surtout de souligner que les États-Unis comptent cinquante États et un district fédéral ; autrement dit, aucun financement public de la démocratie locale n’est en place aujourd’hui dans les trois quarts des États américains. 

Aucun financement public de la démocratie locale, pour l’essentiel aucun financement public direct des partis et, aujourd’hui, un financement public des élections présidentielles réduit à zéro. Born and died in the USA. Le développement des systèmes de financement public : une réaction saine aux scandales politiques Si la mise en œuvre du système de financement public de la démocratie a eu lieu aux États-Unis en partie dans le contexte du scandale du Watergate – le « Federal Election Campaign Act » (FECA) a consisté en deux ensembles de réformes, les premières adoptées en 1971 et les secondes en 1974, en plein milieu du scandale qui agite alors la capitale américaine20 –, c’est également le cas dans de nombreuses autres démocraties. En Italie, en 1974, la création d’un financement public des partis s’est ainsi faite en réponse.

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Mais il est intéressant de noter que c’est à nouveau la multiplication des scandales – au sein du Parti libéral – qui a conduit en 2004 à une refonte du système avec la « Federal Electoral Reform ». Et en particulier le « scandale des commandites » (ou sponsoring scandal) qui a vu l’attribution de dizaines de millions d’euros de fonds publics par le Parti libéral à des agences publicitaires et de communication supposées contrecarrer les actions du Parti québécois en faveur de la souveraineté du Québec (à la suite du référendum de 1995 sur l’indépendance du Québec). Or ces agences, dirigées par des amis des libéraux, plutôt que de faire apparaître des feuilles d’érable sur des bannières ou autres drapeaux – ce dont elles étaient officiellement chargées –, ont offert pendant plusieurs années « gratuitement » des conseils en communication au Parti libéral et ont de plus multiplié les dons à ce parti. Autrement dit, un système avéré de dessous-de-table aux ramifications multiples24. 

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Ainsi, en 2004, il était urgent pour le Parti libéral d’assainir la situation et de tenter de reconquérir l’opinion publique, en mettant un coup d’arrêt au rôle bien trop important pris par les entreprises privées dans le fonctionnement des partis. Sauf que, pour fonctionner, un parti a besoin d’argent. La réforme de 2004 a donc introduit un financement public direct des partis (alors que le financement public prenait jusqu’alors uniquement la forme du remboursement d’une partie des dépenses des partis et d’une partie de leurs dépenses électorales), avec une allocation trimestrielle pour les partis enregistrés dont le montant dépend du nombre de votes obtenus lors de la dernière élection. Peuvent bénéficier de cette allocation les partis ayant obtenu 2 % du vote populaire lors des dernières élections législatives ou 5 % des votes.

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