samedi 29 décembre 2018

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 je ne pense pas qu’il faille introduire des collèges électoraux séparés. Autrement dit, je ne pense pas que chaque individu doive voter en fonction de son groupe social de rattachement ; de tels collèges électoraux séparés sont une aberration démocratique et n’ont jamais été vraiment mis en place, sauf dans des contextes historiques extrêmement tendus (par exemple en Bosnie, avec des électorats séparés croate-serbe-musulman, ou en Inde coloniale, avec des électorats séparés hindous-musulmans) ou pour la représentation de minorités très spécifiques (comme les Maoris en Nouvelle-Zélande). Ce qu’il faut, selon moi, c’est que l’ensemble des citoyens votent sur des listes à la proportionnelle qui représentent la réalité des groupes sociaux avec, selon les modalités que je propose, au moins une moitié de catégories socioprofessionnelles populaires, comprenant les ouvriers, les employés et l’ensemble des travailleurs précaires.

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Dans l’esprit, cela est donc plus proche des listes « chabadabada » femmes-hommes pour les élections régionales en France, sauf que le volontarisme est ici tourné vers les classes populaires et non vers les femmes. Dans le cas du Venezuela, l’autre limite importante – c’est le moins qu’on puisse dire – du mode d’élection proposé dans le cadre de l’Assemblée constituante de 2017 est l’interdiction faite aux partis politiques de présenter des candidats pour ces sièges « professionnels ». Il s’agissait clairement d’une façon pour le pouvoir en place d’exclure l’opposition et de se garantir l’appui d’un grand nombre de sièges, par le truchement d’organisations sociales et professionnelles proches du parti au pouvoir, et seules en mesure de présenter des candidats. On retrouve d’ailleurs ce type de manipulation dans nombre d’Assemblées fantoches imaginées.

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C’est d’ailleurs souvent l’exemple suisse qui est pris comme modèle en France, où le référendum d’initiative populaire est en débat depuis de nombreuses décennies17. Pourtant, le référendum d’initiative populaire existe de fait en France depuis quelques années ! Vous ne le saviez pas ? Pas très étonnant, car la mesure qui a été introduite lors de la révision constitutionnelle de 2008 (mais n’est entrée en vigueur que le 1er janvier 2015) est telle que, jusqu’à aujourd’hui, aucun élu ne s’en est emparé. Et pour cause : plutôt que de prévoir « simplement » que, lorsque suffisamment de citoyens se mobilisent sur telle ou telle question, un référendum est organisé, la mesure requiert que, dans un premier temps, un cinquième des parlementaires déposent une proposition de loi dite « référendaire ».

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D’où le nom de « référendum d’initiative partagée » – et non pas « populaire ». Rien de « populaire » non plus dans la « fraction » du corps électoral nécessaire selon la loi française : rien de moins que 10 %, soit plus de 4,5 millions de citoyens18 ! Autrement dit, encore une belle promesse impraticable. Et c’est d’ailleurs pourquoi la mise en œuvre d’un véritable référendum d’initiative populaire revient sur la table à chaque élection présidentielle en France. En 2017, cette mesure faisait partie du programme de cinq des candidats à l’élection, parmi lesquels Jean-Luc Mélenchon – son programme ne précisait cependant pas le nombre de citoyens nécessaires – et Marine Le Pen – qui défendait l’idée d’un référendum d’initiative populaire sur proposition d’au moins 500 000 électeurs. Jean-Luc Mélenchon allait toutefois plus loin puisque, à la possibilité que les citoyens puissent convoquer des référendums.

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Si cette idée de « référendum révocatoire » peut sembler un peu radicale – et « populiste » également, si l’on en juge par les mots qui sont souvent employés pour la défendre, à commencer par le « Tous dehors ! » –, tout dépend en fait des modalités concrètes de sa mise en œuvre. Ainsi, la possibilité du « rappel » (recall), qui permet la révocation populaire des élus, existe depuis plusieurs décennies dans un certain nombre d’États aux États-Unis, et en particulier en Californie. Il est intéressant de revenir sur les raisons qui ont conduit à l’introduction du recall en Californie en 1911, raisons qui ne sont pas sans évoquer certaines dérives que l’on observe actuellement et que j’ai discutées tout au long de ce livre (rappelez-vous, le nouveau gilded age, terme employé aujourd’hui en écho à la corruption du système politique et à l’explosion des inégalités aux États-Unis au tournant du XXe siècle).

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Ainsi, le recall a été introduit pour lutter contre la corruption du système, et surtout contre la domination croissante – combinaison de monopole économique et de domination politique – d’un petit nombre d’entreprises. Le géant économique d’alors ne s’appelait pas Google ou Facebook, mais la Southern Pacific Railroad, grande compagnie ferroviaire. Tout au long du XXe siècle, plusieurs pétitions de révocation ont été lancées en Californie, mais, jusqu’en 2003, toutes ont échoué, faute d’avoir réuni suffisamment de signatures. Pour qu’une pétition débouche sur un vote en Californie, un nombre de signatures équivalant à 12 % des votants lors de la dernière élection est en effet nécessaire.

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Si la procédure de rappel reste extrêmement rare – du moins aux États-Unis, car elle est beaucoup plus répandue en Amérique latine –, on peut néanmoins interroger, dans son cas comme dans celui des référendums d’initiative populaire, la part de réalité de démocratie directe et la part d’illusion23. Pour le dire autrement, dans quelle mesure ces pratiques de démocratie participative permettent-elles véritablement de résoudre la question du déficit de représentation ? Et ne posent-elles pas par ailleurs d’autres problèmes, en particulier celui de la légitimité du vote ?

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Prenons l’exemple du référendum abrogatif. Dans quelle mesure peut-on considérer comme légitime le fait que la volonté d’un petit nombre d’individus puisse conduire à l’abrogation de lois votées par un gouvernement élu à la majorité des citoyens ? Bien sûr, la réponse à cette question dépend avant tout du pourcentage de citoyens nécessaire pour que le référendum ait lieu : 1 % comme en Italie ou 0,7 % comme en Suisse, cela est très différent de 10 %, seuil souvent discuté. Plus le seuil est élevé, plus le référendum peut être considéré comme légitime ; mais un seuil trop élevé entraîne de fait l’impraticabilité de la mesure (il suffit de penser au cas français).

encore faut-il que celle-ci l’emporte dans les urnes dans un second temps, où c’est bien l’ensemble des citoyens qui est appelé à s’exprimer. Le problème, c’est que, trop souvent, cet ensemble de citoyens ne prend pas la peine de se déplacer, peu concerné par des questions qu’il ne s’est pas posées et qu’on lui impose. Ainsi, en Suisse, si les votations populaires sont multiples, la participation électorale est, elle, le plus souvent très faible. De ce point de vue, le choix italien d’imposer comme condition à la victoire d’un référendum un taux de participation supérieur à 50 % est extrêmement intéressant ; la démocratie directe passe par l’engagement – positif ou négatif – de la majorité des citoyens concernés. Cela suffit-il pour autant à légitimer le référendum abrogatif ou les votations d’initiative populaire ?

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Ceux qui s’opposent à ces outils de démocratie directe soulignent le plus souvent que cela risque de conduire à davantage de polarisation politique et mettent en garde contre de possibles dérives populistes. À cet égard, l’initiative populaire suisse « contre la construction de minarets » donne à réfléchir24. La question centrale est, d’une part, celle de la légitimité d’une majorité à contrevenir à des droits fondamentaux (comme la liberté religieuse, dont on pourrait penser qu’elle bénéficie de garanties constitutionnelles interdisant ce type de consultation discriminatoire) ; et, d’autre part, celle de l’intention et de l’information dont disposent les citoyens au moment d’exprimer leur vote. Dans le cas des minarets, les Suisses se sont-ils véritablement exprimés pour ou contre ces constructions, ou le débat n’a-t-il pas davantage porté sur l’immigration ? La question de l’information à disposition des citoyens lors de votes référendaires est d’ailleurs loin d’être propre aux référendums d’initiative populaire.

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Brexit, où personne ne savait très bien ce qui se passerait en cas de victoire du non (on ne sait toujours pas très bien, d’ailleurs). La plupart des débats politiques importants demandent une délibération approfondie et de multiples itérations et amendements qui ne peuvent pas se résumer à un oui ou non. En 2016 en Californie, lors de l’élection présidentielle, les électeurs se sont également exprimés sur plusieurs référendums d’initiative populaire ; si l’attention médiatique a principalement porté sur la question de la marijuana, ils devaient également trancher un certain nombre de questions extrêmement techniques, dont on peut légitimement s’étonner qu’elles relèvent du vote populaire. Par exemple, la proposition 52 : « maintien des revenus hospitaliers dédiés à Medi-Cal à moins que les électeurs n’approuvent les changements ».

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Comment croire que les électeurs – et non le législateur – sont les mieux à même de décider de l’allocation des frais d’hospitalisation et de déterminer les modalités de financement de l’assurance-maladie pour les plus défavorisés ? En d’autres termes, lorsque l’on prêche pour l’introduction de référendums d’initiative populaire, ne devrait-on pas s’emparer dans le même temps de la question de l’expertise ? Sans prendre le parti des défenseurs de la technocratie, je pense qu’il est nécessaire de s’interroger sur la capacité des citoyens à s’exprimer sur un certain nombre de sujets techniques. Précisons bien ici qu’il ne s’agit nullement de leur capacité « dans l’absolu », mais de leur capacité comme citoyens pris à un temps t de leur vie quotidienne, avec toutes les contraintes que cela implique – par exemple, en ce qui concerne le temps disponible pour s’informer. Chaque citoyen peut de toute évidence acquérir cette capacité, par exemple en devenant parlementaire.

Et l’on en revient malheureusement au commencement : la nécessité de réguler les dépenses électorales. Sinon, les référendums d’initiative populaire se réduisent pour l’essentiel à une illusion : l’illusion donnée au « peuple » qu’il peut s’exprimer librement entre deux élections. Sauf que, dès le départ, les dés sont pipés. D’ailleurs, ce qui vaut pour les référendums d’initiative populaire vaut également pour la procédure de « rappel ». J’évoquais un peu plus haut celle qui a conduit en 2003 en Californie à la démission du gouverneur Gray Davis, onze mois seulement après sa réélection. Une procédure « populaire » ? Bien au contraire. La campagne de révocation du gouverneur n’a pas été lancée par monsieur-tout-le-monde, citoyen californien légitimement mécontent.

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Non. Elle a été lancée par Darrell Issa, richissime homme d’affaires et représentant républicain qui a dépensé pas moins de 2 millions de dollars pour s’assurer de la collecte des centaines de milliers de signatures nécessaires. Un multimillionnaire doublement motivé, et pas particulièrement par l’intérêt général. D’une part, Darrell Issa n’a jamais caché qu’il se serait bien vu remplacer Gray Davis – dommage qu’au final il ait dû se retirer face à Terminator. D’autre part, il s’agissait pour l’homme d’affaires de faire basculer la Californie du côté républicain ; mais si sa campagne, intitulée « Rescue California : recall Gray Davis », était centrée sur le déficit de 38 milliards de dollars du budget californien, force est de constater que ce déficit n’a fait que se creuser davantage sous la gouvernance d’Arnold Schwarzenegger.

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Vous pourriez être tenté de me dire ici : tout cela est bien joli, mais il ne s’agit que d’anecdotes. Certes. Sauf que l’impact causal des dépenses électorales sur le succès des référendums d’initiative populaire a également été évalué de façon systématique en Californie sur la période 1976-2004. John M. de Figueiredo et ses coauteurs ont ainsi montré que les dépenses en faveur d’une initiative augmentent fortement la probabilité que celle-ci soit adoptée. Du poids de l’argent, encore et toujours. Bref, vous avez compris où je veux en venir. Il ne s’agit pas pour moi de dire que les pétitions citoyennes sont une mauvaise chose en soi ; c’est un outil de démocratie directe intéressant et dont on peut discuter.

Mais l’erreur consiste à y voir une solution au déficit de représentation. Car, tant que l’on n’aura pas résolu le problème du financement des campagnes électorales, ces initiatives seront des initiatives capturées. Certes, les citoyens pourront se rendre aux urnes plus souvent ; mais à nouveau, en ce qui concerne la prise en compte de leurs préférences, les jeux sont déjà faits. Et à l’impuissance s’ajoute l’hypocrisie : on fait comme si les citoyens avaient enfin la possibilité de décider. C’est là, selon moi, l’erreur de nombreux penseurs de la démocratie directe (qu’on l’appelle parfois « en continu » ou « permanente ») : ignorer complètement la question des financements. Or cette question est la première que l’on doit résoudre pour pouvoir ensuite avancer concrètement sur le terrain de la représentativité et du peuple retrouvé. C’est là également l’erreur de tous ceux qui se focalisent uniquement sur la question du mode de scrutin. Là encore, il ne s’agit pas pour moi de dire que cette question.

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oui, il serait préférable, par exemple pour les élections législatives en France, d’introduire une bonne dose de proportionnelle. Oui, il pourrait aussi être intéressant de réfléchir à des alternatives aux seuls scrutins majoritaires et proportionnels. Permettre aux électeurs de classer l’ensemble des candidats (méthode dite de « Borda ») plutôt que d’avoir à choisir leur candidat préféré pourrait tout à la fois augmenter la participation politique et réduire la polarisation du débat. D’ailleurs, le vote alternatif est déjà pratiqué en Irlande pour l’élection présidentielle, ou encore en Australie dans le cadre des législatives31. Mais, à nouveau, le débat sur le mode de scrutin ne doit pas occulter le fait qu’il faut également – et peut-être surtout – résoudre la question du financement des élections.

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Sinon, on aura beau innover quant à la façon de voter, la beauté de la méthode ne saurait cacher la réalité des faits : celle d’une démocratie capturée et de représentants au seul service des plus aisés. Puisque nul vainqueur ne croit au hasard, si l’on tentait le tirage au sort ? À moins, bien sûr, que l’on n’opte pour une autre option participative, elle aussi régulièrement évoquée par les chercheurs comme par les hommes politiques et les nouveaux militants de la démocratie, et qui a donné lieu au cours des dernières années à de nombreuses expériences : le tirage au sort. Si l’objectif est tout à la fois de mettre fin à la capture du processus électoral et de résoudre le problème du déficit de représentation, pourquoi en effet ne pas s’en remettre à la chance ? Autrement dit, pourquoi ne pas remplacer nos Assemblées actuelles par des parlements composés.

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D’autant que, pour comprendre la beauté d’un tel système, il n’est pas nécessaire de remonter à la Grèce antique, souvent prise en exemple. Il suffit de se tourner, par exemple, vers l’Islande d’aujourd’hui. L’Islande a en effet, entre 2010 et 2013, mené une expérience participative de réécriture de sa Constitution. Le gouvernement a, à cette fin, réuni dans un premier temps un panel représentatif de la population, constitué de 950 citoyens tirés au sort (le Forum national), qui s’est réuni le 6 novembre 2010 et a formalisé les principes qui devaient sous-tendre la nouvelle Constitution. A ensuite été élue une Assemblée constituante de 25 membres issus de la société civile.

 Cette expérience a été étudiée par de nombreux chercheurs en sciences politiques – à commencer par Hélène Landemore, qui y voit une réussite même si, au final, le nouveau texte constitutionnel n’a pas été adopté. Selon Landemore, la réussite de cette expérience transparaît dans le fait que les multiples versions de la Constitution produites par les 25 représentants de la société civile ont été « meilleures, plus intelligentes et plus “libérales” » que celle produite environ au même moment par un groupe de sept experts du gouvernement. En particulier, la Constitution proposée par la société civile était beaucoup plus ouverte quant aux droits des religions, et mettait davantage l’accent sur l’importance d’avoir une société véritablement démocratique que celle rédigée par les experts.

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Au-delà de l’exemple islandais, Landemore a développé dans ses recherches de nombreux arguments en faveur de la démocratie participative et du tirage au sort, l’idée force étant celle de l’« intelligence collective » (qu’elle qualifie également de « raison démocratique »). Pour résumer ses arguments en quelques mots, un ensemble d’individus sera toujours plus intelligent que la somme des intelligences de chacun des individus dans le groupe, car la prise de décision inclusive permet l’émergence de la « diversité cognitive » (par exemple, le fait d’avoir différents points de vue sur le monde ou de parler depuis différentes perspectives), cette diversité étant elle-même un élément clef de l’émergence de l’intelligence collective. Autrement dit, ce qui est important pour déterminer la qualité de la prise de décision, ce n’est pas tant l’intelligence – ou le QI – de chacun des membres d’un groupe, mais leur diversité. C’est cette diversité qui détermine au final le QI du groupe.

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Et même si – pris individuellement – des individus ne sont pas compétents sur tel ou tel sujet, la diversité cognitive permet au groupe de l’être du fait de la discussion et des différentes perspectives apportées par chacun. Cette notion d’« intelligence collective » a donné lieu à de nombreuses expériences empiriques, autour notamment du chercheur James Fishkin qui a multiplié un peu partout dans le monde les expériences de sondages collaboratifs ou délibératifs (deliberative polling). De ces expériences souvent passionnantes, de l’Australie à la Chine en passant par le Royaume-Uni ou encore l’Italie et la Thaïlande, et décrites dans son livre When the People Speak, on peut tirer un certain nombre de leçons pour la rénovation de nos démocraties. En particulier le fait que la délibération menée par un groupe de citoyens représentatifs de la diversité.

Pour reprendre la formule de Myriam Revault d’Allonnes, on ne veut pas « désigner n’importe quel citoyen sans qualification particulière ». L’élection permettrait au contraire le choix de la compétence. Nous avons vu que les partisans du tirage au sort démontrent que la compétence émerge « collectivement » ; une première réponse consisterait donc à dire que la question n’est pas celle de la compétence de chacun des citoyens choisis par le sort. De manière plus importante, il me paraît essentiel de ne pas déformer la pensée de ceux qui défendent le hasard : les propositions ne consistent pas le plus souvent à tirer des citoyens au sort parmi l’ensemble du corps électoral, mais uniquement parmi ceux des citoyens qui souhaitent voir leur nom introduit dans les machines à tirer au sort.

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Cela implique en particulier que seuls ceux qui se sentent capables d’exercer la charge du pouvoir peuvent être tirés au sort. Bernard Manin le rappelle très bien dans le cas de la démocratie athénienne. De plus – et cela est également détaillé très clairement dans les travaux de Bernard Manin –, qui dit tirage au sort ne dit pas pour autant absence de responsabilité. Ainsi, dans la démocratie athénienne, une pratique courante était celle de l’« action en illégalité ». Tout citoyen pouvait en effet intenter une action en illégalité contre une proposition de loi ou de décret soumise à l’Assemblée, et cela même après que cette proposition avait été adoptée. Or, si les tribunaux rendaient un verdict favorable à l’accusation, alors non seulement la décision de l’Assemblée était annulée, mais son initiateur était en outre frappé d’une amende. Ce qui, de toute évidence, incitait les législateurs – bien que tirés au sort – à être particulièrement attentifs dans la pratique de leurs fonctions.

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