jeudi 27 décembre 2018

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les dépenses moyennes des candidats ont été divisées par 262 au cours des cent cinquante dernières années. Une réduction radicale qu’il nous faut expliquer. Les candidats seraient-ils plus « honnêtes » à leur manière aujourd’hui, décidés à convaincre par leurs idées davantage que par la propagande électorale ? Ou bien cette baisse serait-elle liée aux nouvelles technologies de campagne, en particulier les réseaux sociaux, qui seraient moins coûteuses ? D’ailleurs, à quoi donc pouvaient être utilisées des dizaines de milliers d’euros par candidat au XIXe siècle, à une époque où la radio et la télévision n’existaient pas, et où l’on imagine mal les candidats faire appel à des sociétés de conseil en communication ? Les exemples croustillants ne manquent pas dans les livres d’histoire.

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où l’on apprend par exemple que l’un des postes importants de dépenses des candidats était le transport de leurs électeurs. Voire, pendant longtemps, le remboursement aux électeurs de leurs dépenses de transport – autrement dit, un paiement direct des candidats à leur électorat, mais bien sûr ne voyez là aucune forme possible de corruption7 ! Le transport des électeurs, c’est-à-dire non seulement des billets de train en première classe – souvent plus économiques que la location de calèches –, mais aussi des nuits d’hôtel et le remboursement des journées de travail chômées pour cause de déplacement aux urnes. Il est intéressant de se replonger dans les débats parlementaires de l’époque et d’entendre les députés d’alors affirmer que, en l’absence de la prise en charge de telles dépenses, les citoyens n’iraient tout simplement pas voter.

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et un remboursement de ces dépenses ; tout comme, en Espagne, la première loi électorale constitutionnelle promulguée en 1985. Bien sûr, le lien entre le remboursement des dépenses électorales et leur limitation n’a rien d’automatique ; même si qui dit remboursement sur deniers publics dit automatiquement limitation des montants, au moins de ceux qui sont remboursés. Car l’État, contrairement à nombre de donateurs privés, n’a pas de poches sans fond. Qui dit remboursement sur deniers publics implique aussi en toute logique limitation des apports privés et donc des montants dépensés, car pourquoi consacrer un financement public au remboursement de dépenses qui au final seraient noyées sous un flot d’argent privé ? (Nous verrons ainsi que l’une des principales faiblesses du modèle allemand, qui finance pourtant généreusement ses partis politiques, est justement de ne pas limiter les dons privés ; en fin de compte.

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Les politiques économiques menées par les gouvernements de tous bords reflètent davantage les intérêts de l’industrie automobile – qui, à l’image de BMW, finance chaque année l’ensemble des partis – que celui de la majorité des citoyens outre-Rhin.) Le financement public des campagnes, c’est un outil au service de la lutte contre la corruption de la vie électorale ; pour être complet, l’arsenal implique une régulation serrée des montants dépensés. La régulation des dépenses électorales n’implique pas, elle, le remboursement de ces dépenses. On peut fortement contraindre les dépenses des candidats sans pour autant que l’État en prenne une partie à sa charge. C’est le cas au Royaume-Uni, nous venons de le voir ; c’est également le cas en Belgique. La loi électorale belge ne prévoit en effet aucun système de financement ou de remboursement public.

La différence avec les situations anglaise et française – où, nous l’avons vu, les dépenses sont limitées par la loi, notamment en période électorale – est frappante, à droite comme à gauche, en particulier si l’on regarde les dépenses annuelles totales des partis. Le SPD a en moyenne chaque année sur la période 2012-2016 dépensé 2,6 fois plus que le Parti socialiste, et la différence est la même si l’on compare la CDU aux Républicains (figure 6)19. Cette différence n’est d’ailleurs pas propre aux « gros » partis, puisque les Verts allemands (Die Grünen) ont en moyenne sur la période dépensé 35,5 millions d’euros par an, soit 4 fois plus que les Verts français (8,8 millions). Bien sûr, l’Allemagne reste aujourd’hui plus peuplée que la France, mais la différence entre la population des différents pays ne suffit aucunement à expliquer de telles différences dans les montants dépensés.

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Rapporté à la population adulte de chaque pays, le SPD, avec 2,40 euros par an et par Allemand adulte, a dépensé en moyenne au cours des dernières années deux fois plus par adulte que son homologue français. On notera que, ramenées à la population adulte, les dépenses sont également très importantes pour les partis espagnols alors que, nous allons le voir au chapitre 3, ceux-ci reçoivent relativement peu de dons privés. Cela s’explique par le très généreux niveau du financement public des partis introduit en 1985 en Espagne. Ainsi, en dépenses par adulte, les partis espagnols sont parmi les plus dépensiers (juste après l’Allemagne), y compris pour les partis de droite (le Partido Popular dépense même davantage que la CDU). Ces dépenses incluent bien sûr les dépenses électorales qui sont en partie remboursées par l’État.

Les élections coûtent cher. Ou, plutôt, un certain nombre de démocraties occidentales ont choisi d’y consacrer beaucoup, parfois énormément d’argent. Ces différences reflètent des régulations distinctes quant aux montants que les candidats sont autorisés à dépenser ; nous avons rappelé rapidement la situation dans un certain nombre de pays. Mais elles reflètent également des régulations distinctes quant à ce que les individus et/ou les entreprises sont autorisés à donner. Les deux prochains chapitres seront consacrés au financement privé de la démocratie et à un examen détaillé des différents modèles nationaux. Nous verrons que, d’un pays à l’autre, les montants en jeu et les acteurs diffèrent fondamentalement. En Allemagne, le constructeur automobile Daimler donne chaque année 100 000 euros de la main gauche au SPD, et la même somme de la main droite à la CDU.

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Sans lien, bien évidemment, avec la volonté du constructeur d’éviter à tout prix l’interdiction du diesel dans les villes. En France, les entreprises ne sont pas – ou plutôt ne sont plus – autorisées à donner aux partis politiques ; mais, quand elles l’étaient, une entreprise comme Bouygues n’hésitait pas à faire preuve d’une grande ouverture d’esprit dans l’utilisation de son carnet de chèques, faisant fi de la couleur politique des uns et des autres. Cinquante nuances de générosité. Les différences quant aux montants des dépenses des partis reflètent enfin la diversité des modalités du financement public de la démocratie, auquel le chapitre 5 sera consacré. Nous avons par exemple vu que les partis politiques anglais dépensaient en moyenne beaucoup moins chaque année que leurs homologues allemands. Mais cela ne signifie pas pour autant qu’ils soient moins capturés par les intérêts privés, au contraire !

chaque année plus de 25 millions d’euros de dons privés, soit 5 millions de plus que la CDU en Allemagne (qui n’est toutefois pas à plaindre). Cela témoigne simplement de l’absence d’un système de financement public des partis au Royaume-Uni, quand les partis allemands reçoivent, eux, au-delà des dons privés, une dotation publique généreuse qui dépend de leurs succès électoraux passés. En d’autres termes, nombreuses sont les armes entre les mains d’un gouvernement désireux d’influencer – dans un sens comme dans l’autre – le jeu politique par l’argent privé et les fonds publics qui y sont injectés. Nous allons à présent prendre les choses dans l’ordre. Pour pouvoir, au bout du compte, répondre aux questions suivantes : combien l’État dépense-t-il chaque année pour financer les préférences politiques des citoyens, et dans quelle mesure cela varie-t-il avec le niveau de revenu de chacun.

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 Dans les pays où elle n’est que peu régulée, l’injection massive d’argent privé rend-elle inopérants les subsides publics ? Surtout, quelles sont les conséquences concrètes de ces différents modèles de financement ? Les modèles que l’on pourrait qualifier « de marché » favorisent-ils certains partis plus conservateurs au détriment d’autres mouvements plus protestataires ? Conduisent-ils à une inégale représentation des préférences politiques de chacun et à des politiques publiques biaisées ? Il est urgent de répondre à ces questions car, dans un certain nombre de pays, le financement public de la démocratie est aujourd’hui menacé. Quand il n’a pas déjà été entièrement anéanti. Avec des conséquences parfois dramatiques et des inégalités qui s’assurent de leur propre perpétuation. L’objectif de ce livre est d’ouvrir les yeux du lecteur sur les réalités des pratiques actuelles et de lui donner toutes les cartes nécessaires pour qu’il puisse choisir lui-même.

Pourtant, dans de nombreux pays, il a fallu attendre (très) longtemps pour que soit encadré le financement privé de la démocratie. C’est-à-dire pour que soient limités les apports privés au jeu électoral, source notable de corruption. Les États-Unis ont été parmi les premiers à réguler (en partie sans doute pour se démarquer de la vieille Europe, perçue comme aristocratique et antidémocratique), puis à défaire ce qui avait été fait. La première expression de la volonté de limiter la corruption dans les élections fédérales aux États-Unis remonte ainsi à 1867, avec le « Naval Appropriations Bill » qui entend empêcher les officiers de marine et les employés du gouvernement de prélever des cotisations auprès des employés des chantiers navals.

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Cette régulation sera très vite étendue, rendant illégal pour les employés du gouvernement de solliciter comme de faire des contributions pour les élections fédérales1, jusqu’à l’interdiction en 1907 des contributions financières des entreprises aux campagnes électorales nationales avec le « Tillman Act »2. Mais ses limites apparaîtront aussi très vite, du fait notamment de l’absence d’une instance de régulation3. Le semblant de législation américaine Aujourd’hui encore, aux États-Unis, les dons (directs) des entreprises aux campagnes électorales sont interdits. Les dons des individus sont toutefois autorisés. En principe, les donations aux campagnes – ou plus précisément au comité local d’un candidat – pour les élections fédérales sont limitées pour un individu à 2 700 dollars par élection. Les citoyens peuvent néanmoins également contribuer à hauteur de 5 000 dollars par an aux « Political Action Committees » (PAC), des organisations privées.

Au Royaume-Uni, si les dépenses électorales sont encadrées depuis des décennies – nous l’avons vu au chapitre 1 –, les dons, eux, ne le sont pas. Et c’est ainsi que Patrick H. Gregory a pu librement contribuer à hauteur de la modeste somme de 1 million de livres au Parti conservateur en août 2017, reléguant en deuxième ligue Michael Davis et son chèque de 508 000 livres signé quelques semaines plus tôt. Espérons que sa nomination comme président du Parti conservateur en juin 2017 aura permis à ce dernier de se consoler. À moins qu’il n’ait trouvé du réconfort auprès de son coéquipier David E.D. Brownlow, entrepreneur et philanthrope selon ses propres mots, dont le chèque de 566 750 livres au Parti conservateur en juin 2017 est bien sûr sans rapport avec sa nomination comme vice-président en charge des campagnes. Qu’importe, me direz-vous ? Qu’importe en effet qu’une entreprise comme J.C.B. Service, qui opère dans le secteur de l’agriculture intensive, mais également de la construction, du gouvernement et de la défense, ait donné en mai 2017 1,5 million de livres au Parti conservateur ? Chacun est libre d’exprimer ses préférences politiques, même les entreprises, et il faudrait avoir l’esprit bien mal placé pour voir dans ces contributions un lancer d’ascenseur. Après tout, transparence il y a.

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De même, qu’importe que, en Allemagne, Philip Morris GmbH, la branche allemande du fabricant de cigarettes américain, finance quasiment chaque année non seulement la CDU, mais également la CSU, le FDP et même régulièrement le SPD ? De 2001 à 2015, l’entreprise a consacré près de 900 000 euros au financement de la vie politique allemande6. Qui pourrait y voir le moindre lien avec le fait qu’en Allemagne on discute toujours aujourd’hui de la possibilité de l’interdiction de la publicité pour le tabac, une interdiction en place dans la plupart des pays européens depuis de très longues années ? Vous avez dit lobby ? Qui pourrait de même y voir le moindre lien avec le filtergate ? Alors que l’industrie du tabac sponsorise régulièrement outre-Rhin les congrès des partis politiques, les plus grands cigarettiers mondiaux – dont Philip Morris – ont été attaqués en justice pour avoir falsifié des tests en faisant de micro-trous dans le filtre de leurs cigarettes afin de diminuer artificiellement la teneur mesurée en goudron ou en nicotine. De même, qui pourrait voir le moindre lien entre d’une part le fait que, entre 2000 et 2015, Volkswagen a versé 1,8 million d’euros aux partis politiques allemands, BMW plus de 3,7 millions et Daimler7 7,2 millions, et d’autre part le dieselgate, autre exemple de trucage, cette fois-ci dans l’industrie automobile ? Certes, ces dons – et l’on peut s’en réjouir – ne protègent plus (entièrement) aujourd’hui cette industrie de la justice, mais ils font des constructeurs automobiles allemands les interlocuteurs privilégiés du pouvoir.

La figure 7 présente quelques exemples des relations étroites qu’entretiennent – au travers du financement des partis – industrie et politique en Allemagne : les montants en jeu sont frappants. Je reviendrai sur ces liaisons dangereuses beaucoup plus longuement au chapitre 7. Figure 7 : Montants donnés entre 2000 et 2015 aux partis politiques allemands par un certain nombre d’entreprises en fonction de leur secteur d’activité La tardive régulation française En France, si rien ou presque n’a été fait jusqu’à la fin des années 1980, de nombreuses lois ont été mises en place depuis 1988 visant à limiter le financement privé de la politique et, contrepartie à cette limitation, à penser son financement public8. En 1990 a été créée la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), chargée de vérifier et d’approuver les comptes des partis politiques et des campagnes9. C’est d’elle que vous entendez régulièrement parler dans les médias quand les dépenses électorales des candidats sont épluchées par les journalistes, des jets privés de Jean Lassalle aux dépenses en communication de François Fillon. Jusqu’en 1988, les partis politiques étaient de simples associations au sens de la loi de 1901 « relative au contrat.

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Mais n’étaient pas autorisés à recevoir de dons ni de legs (ce privilège était réservé aux seules associations « reconnues d’utilité publique »). Officiellement du moins, si les dépenses des candidats pour leurs campagnes électorales n’étaient pas limitées par la loi, elles l’étaient de fait par la relative « pauvreté » des partis qui, sur le papier, devaient se contenter des maigres cotisations de leurs adhérents. Maigres cotisations, à l’exception toutefois du Parti communiste – et dans une moindre mesure du Parti socialiste –, parti de masse relativement riche grâce à ses nombreux adhérents (avec des cotisations fixées à 1 % de leurs revenus), et grâce également aux contributions des élus qui lui reversent l’intégralité de leurs indemnités et sont défrayés en contrepartie.

Sur le papier, car les fonds secrets gouvernementaux, les finances patronales et bien d’autres caisses noires n’ont cessé d’alimenter sous la Ve République le fonctionnement de la vie politique ; je ne peux d’ailleurs qu’inviter le lecteur nostalgique des Top à et du flower power, autant d’images vieillies des années Giscard, à se (re)plonger dans le livre L’Argent secret d’André Campana12. Qui certes nous parle plus de money power que de boules à facettes, mais voyez-vous, à l’époque, pour être numéro un, mieux valait pouvoir compter sur ses grands amis. À l’époque. Et aujourd’hui. Car, si l’on sourit à l’évocation en « francs lourds » des déboires de Bouygues dans l’affaire du lotissement de Chanteloup-les-Vignes – l’entreprise a versé, dans les années 1970, 5 millions de francs de dessous-de-table à l’UDR pour la construction de ces logements… qu’elle n’obtiendra finalement pas –, les montants en jeu dans le scandale du financement libyen de la campagne de Sarkozy sont autrement plus importants.

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Bolloré quant à l’attribution de concessions portuaires au Togo et en Guinée en échange d’un petit coup de pouce électoral (en l’occurrence, des missions de conseil et de communication sous-facturées). Mais je m’avance. Beaucoup d’eau a coulé sous les ponts – y compris ceux du Danube – depuis l’époque où l’on parlait encore du CNPF pour désigner le patronat13. En particulier, les partis politiques ont enfin acquis une véritable existence juridique en ce qui concerne les modalités de leur financement. Ainsi, avec les lois de 1988, un parti politique en France devient une association loi de 1901 soumise aux règles de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique14. En France, seuls les partis politiques relevant de la loi du 11 mars 1988 sont autorisés à financer un candidat à une élection.

De plus, avec les lois de 1988 et de 199015, non seulement un système de financement public – direct et indirect – de la démocratie est mis en place (nous y reviendrons au chapitre 5), mais son financement privé est encadré. D’une part, les dons (d’individus et d’entreprises) aux candidats aux élections et/ou aux partis politiques sont légalisés. D’autre part, le montant de ces dons est limité. Ainsi, à la fin des années 1980, un individu est autorisé à donner jusqu’à 30 000 francs par an (l’équivalent d’environ 7 300 euros aujourd’hui, compte tenu de l’inflation) à un candidat, et une entreprise 50 000 francs (soit environ 12 000 euros). Concernant les dons aux partis politiques, ils sont limités à 50 000 francs pour un individu et 500 000 francs pour une entreprise. Les entreprises ont d’ailleurs très généreusement contribué au financement de la vie politique en France de 1990 à 1995.

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Aujourd’hui, les dons des entreprises aux campagnes comme aux partis politiques sont interdits par la loi. Les dons de personnes privées aux partis ou aux groupements politiques sont plafonnés à 7 500 euros par individu et par an16. Les dons aux campagnes électorales – qu’il s’agisse des campagnes présidentielles, législatives ou encore municipales – sont limités à 4 600 euros par élection. Ces montants peuvent sembler faibles, notamment en comparaison internationale (mes collègues outre-Atlantique ne peuvent s’empêcher de sourire quand je les évoque, eux qui sont habitués aux millions d’euros des campagnes américaines), mais, nous allons le voir, ils créent en réalité des inégalités énormes quant à la participation de chacun à notre système démocratique.

Qui peut s’offrir en effet de consacrer plusieurs milliers d’euros à l’expression de ses préférences politiques ? Le « prix d’un vote » n’étant que de quelques dizaines d’euros (nous le verrons au chapitre 8), un don de 4 600 euros à une campagne peut au final avoir un effet électoral non négligeable. Notons enfin que, lors d’une année électorale comme 2017, un citoyen a pu consacrer en France jusqu’à 21 300 euros à la défense de ses intérêts politiques. Il suffit en effet pour cela qu’il ait donné 7 500 euros à un parti, plus 4 600 euros à un candidat à l’éléction présidentielle, 4 600 euros à la campagne d’un candidat aux législatives, et 4 600 euros pour les élections sénatoriales. En Belgique, des vagues de réforme pour arrêter les vagues ? En Belgique, les dons de personnes privées ne pourraient atteindre de tels sommets. Si la régulation des financements privés y a été introduite plus au moins en même temps.

Michu l’emporte haut la main sur Liliane Bettencourt, et l’on préfère Monsieur Hulot à Kadhafi. Sur l’affiche… mais dans les faits ? Si l’on s’arrête par exemple un instant sur la campagne présidentielle d’Emmanuel Macron, que constate-t-on ? Que, si les petits donateurs sont sur l’affiche (30 000 particuliers auraient contribué), c’est bien une poignée de généreux – et riches – mécènes qui ont fait les règles du jeu. D’un côté, des milliers de petits donateurs revendiqués – un tiers des contributions à En marche ! seraient inférieures à 30 euros et deux tiers à 60 euros ; le don médian serait de 50 euros19. Et, de l’autre, seuls 2 % des dons seraient supérieurs à 5 000 euros. Sauf que 2 % de 30 000 donateurs, cela représente 600 riches mécènes, qui ont donc donné entre 3 et 4,5 millions d’euros20. Autrement dit, 2 % des donateurs ont apporté entre 40 et 60 % des 7,5 millions de dons touchés par le mouvement.

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On aimerait être plus précis, mais on ne peut pas, car ces partis du nouveau monde ne brillent guère par plus de transparence que ceux de l’ancien ! On serait également tenté de dire – tout en grinçant des dents – que ces 2 % de généreux donateurs en ont eu pour leur argent puisque, pour un coût modique de 2 550 euros une fois pris en compte les avantages fiscaux, les 100 Français les plus riches ont obtenu de gagner chacun 1,5 million d’euros par an de réduction d’impôt avec la présidence Macron, et ce dès les premiers mois du quinquennat21. Soit un retour sur investissement de près de 60 000 % pour ceux d’entre eux qui auraient contribué ! Les riches Français n’ont de ce point de vue aucune raison d’être envieux de leurs homologues américains, qui viennent eux aussi de profiter de l’une des plus grandes baisses d’impôt de l’histoire, une baisse qui ne bénéficiera qu’aux grandes entreprises et aux 1 % les plus aisés22.

De plus, les dons – aux campagnes comme aux partis – donnent lieu en France à des « reçus-dons » qui ouvrent droit à une réduction d’impôt pour les donateurs. Ces dons sont en effet considérés fiscalement comme des dons à des organismes d’intérêt général, l’organisme concerné étant en l’occurrence le « mandataire financier » ou l’« association de financement électoral au profit d’un parti ou groupement politique d’un ou plusieurs candidats »23. La réduction d’impôt est égale à 66 % des sommes versées, à condition que ces sommes ne dépassent pas 20 % du revenu imposable. Lorsque le montant des dons dépasse la limite de 20 % du revenu imposable, l’excédent est toutefois reporté sur les cinq années suivantes et ouvre droit à la réduction d’impôt dans les mêmes conditions.

Or, pour bénéficier d’une réduction d’impôt, encore faut-il être imposable au titre de l’impôt sur le revenu24… Soyons précis : la réduction d’impôt est calculée de la manière suivante. Imaginons une personne au revenu imposable de 100 000 euros, qui a effectué des dons aux partis politiques à hauteur de 6 000 euros (le plafond étant de 7 500 euros). Ce don se situe largement dans la limite de 20 % du revenu imposable (soit, ici, 20 000 euros). Le montant des dons étant inférieur à ce double plafond, la réduction d’impôt s’applique pleinement et est égale à 6 000 x 66 % = 3 960 euros. Autrement dit, le coût réel des dons aux partis politiques pour cet individu au revenu imposable de 100 000 euros.

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Quel serait le coût pour un individu au revenu imposable inférieur à 9 700 euros (le seuil d’entrée dans la première tranche du barème pour une part de quotient familial) qui choisirait de faire un tel don ? 6 000 euros… puisque, étant exonéré d’impôt sur le revenu, cet individu ne pourra pas avoir droit à la moindre réduction d’impôt (sans compter que le plafonnement à 20 % du revenu imposable lui interdirait de toute façon de bénéficier pleinement de la réduction d’impôt). Or les ménages modestes en France, c’est plus de la moitié des foyers fiscaux. Donc loin d’être anecdotique. Pour le dire autrement : le système actuel est tel que les riches ne paient au final qu’un tiers du montant des dons qu’ils font aux partis ou aux candidats de leur choix, le reste étant payé par l’État, c’est-à-dire par l’argent de nos impôts (en particulier la TVA et autres impôts indirects, que tout le monde acquitte, notamment les plus pauvres), alors que les citoyens plus modestes, eux – ultime paradoxe ! –, paient plein pot leurs contributions politiques.

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De plus, le système français actuel de réduction d’impôt porte non seulement sur les dons aux candidats et aux partis politiques, mais également sur les cotisations des adhérents25. En d’autres termes, la moitié des Français les plus pauvres ne peut pas se faire rembourser une partie de ses cotisations, alors que la moitié des Français assujettis à l’impôt sur le revenu le peut. Ce qui annule – et même inverse – la progressivité des politiques d’adhésion mise en place par de nombreux partis. À Europe Écologie-Les Verts (EELV), par exemple, le montant de l’adhésion est de 36 euros par mois pour les précaires, les étudiants ainsi que tous les membres du parti dont les revenus sont inférieurs à 1 200 euros par mois.

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