vendredi 28 décembre 2018

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Voilà un pays où il n’existe de limite ni aux montants que les partis politiques peuvent dépenser (dans le cadre des campagnes électorales ou plus généralement), ni aux dons qu’ils peuvent recevoir. Mais un pays qui consacre pourtant chaque année énormément d’argent public au financement de ses partis. La seule obligation qui existe en Allemagne est une obligation de transparence. D’une part, les comptes des partis politiques sont publiés chaque année sur le site du Bundestag et doivent inclure la liste des dons supérieurs à 10 000 euros ainsi que l’identité des donateurs. Certes, ces données sont loin d’être parfaites car, je l’ai souligné, nombreuses sont les entreprises qui recourent à leurs filiales pour « saucissonner » leurs apports en dons inférieurs à 10 000 euros afin de ne pas avoir à les déclarer (de plus, le délai est relativement long entre le moment où le don est fait et le moment où le public en est informé). 

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Mais l’Allemagne fait ici, par exemple, beaucoup mieux que la France où l’on ignore qui donne combien, et cette brèche de la législation pourrait, avec un peu de volonté politique, être facilement colmatée. D’autre part, tous les dons supérieurs à 50 000 euros doivent être déclarés chaque mois et leur liste est ainsi disponible en quasi-temps réel en ligne sur une page dédiée du Bundestag. L’obligation de transparence a été introduite très tôt en Allemagne. Sur le papier, on la voit apparaître dès 1949, avec la Loi fondamentale de la République fédérale d’Allemagne, dont l’article 21 précise que les partis politiques doivent rendre publics les dons importants qu’ils reçoivent. Dans les faits, il faudra attendre quelques années, car la Loi fondamentale note que les détails de cette publication seront fixés par une loi sur les partis, qui ne sera votée par le Parlement qu’en 1967, près de vingt ans plus tard.

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Au-delà de ces pérégrinations légales, que constate-t-on dans les données ? J’ai déjà souligné qu’entreprises comme associations patronales contribuaient très généreusement à la vie politique allemande. Je voudrais insister ici sur leurs motivations. Car ce qui est le plus frappant lorsque l’on regarde les données allemandes, c’est la tendance des entreprises à contribuer simultanément à l’ensemble des partis, de droite comme de gauche. Par exemple, chaque année sans exception entre 2008 et 2015, l’entreprise Evonik Industries AG, spécialisée dans la chimie – et dont le président du conseil d’administration, Werner Müller, est un ancien ministre de l’Économie et des Technologies –, a donné plusieurs dizaines de milliers d’euros à la CDU (pour un total de plus de 575 000 euros), au SPD (qui a touché ainsi 669 000 euros) et au FDP, ainsi que très régulièrement à la CSU et à Die Grünen (on peut d’ailleurs s’étonner qu’un parti écologiste accepte des dons de la part d’une entreprise qui tire l’essentiel de ses bénéfices de la chimie). 

Pourquoi financer de manière symétrique tous les partis – et en particulier la CDU et le SPD –, pourtant concurrents dans la conquête du pouvoir ? On serait tenté de poser la question aux dirigeants du constructeur automobile Daimler, qui a donné plus d’un million d’euros à la CDU entre 2008 et 2015, et tout autant au SPD, ainsi que de 300 000 à 400 000 euros à la CSU, au FDP et à Die Grünen (la gauche allemande Die Linke est au final à chaque fois la seule grande « oubliée » de ces généreuses entreprises). Ou bien à ceux de la Deutsche Bank qui, en 2009, ont donné 200 000 euros au FDP et une somme identique à la CDU. La Deutsche Bank qui était pourtant en situation financière délicate en 2009, le gouvernement ayant apporté cette année-là son aide aux banques allemandes.

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Ce que j’ai qualifié de « dérives allemandes » n’a bien évidemment rien de culturel. Ces dérives sont simplement le fruit de la loi, ou plutôt de l’absence de lois fixant des limites strictes. En France, aujourd’hui, les entreprises ne sont plus autorisées à faire des dons aux partis politiques ou aux campagnes. Mais elles l’étaient au début des années 1990. Or ce que l’on voit dans les données d’alors n’est guère plus réjouissant que la situation allemande actuelle. J’ai collecté pour 1993-1995 (seules années pour lesquelles ces données sont disponibles) l’ensemble des dons des entreprises reportés dans les comptes des partis politiques (qui n’avaient pas le choix), avec, et c’est le plus intéressant, le nom des entreprises53. 

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Plus de 2 500 dons d’entreprises privées ont été reçus par les partis en 1993, et plus de 3 000 en 1994. Ces dons ont bénéficié à l’ensemble des mouvements politiques, le Rassemblement pour la République (RPR) arrivant toutefois largement en tête avec 1 932 dons entre 1993 et 1995 (pour un total de 138 millions d’euros, dont 64 millions en 1993 et 62 millions en 1994), suivi du Parti socialiste (1 196 dons et 98 millions d’euros), le Parti républicain, le Parti communiste et l’UDF faisant presque pâle figure avec respectivement 5,6, 3,8 et un peu plus de 2 millions d’euros de dons. Or quelles sont les entreprises qui ont particulièrement fait preuve de générosité à l’égard des partis politiques français ? Dans le top 4, j’appelle Bouygues.

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Or, non seulement ces actifs s’investissent dans la capitale anglaise, mais ils viennent également alimenter les caisses des partis politiques. Car, si les étrangers ne sont pas au Royaume-Uni autorisés à financer les campagnes ou les partis (comme dans la plupart des autres pays, d’ailleurs ; même aux États-Unis, la fameuse conception de l’argent comme liberté d’expression s’arrête aux personnes – physiques et morales – de nationalité américaine), beaucoup de ces oligarques russes ont acquis la nationalité britannique (souvent du reste en échange de leurs investissements financiers, car le Royaume-Uni est prompt à vendre sa nationalité55), et donc le droit de financer généreusement le jeu politique. 

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Pour ne prendre que quelques exemples révélateurs : Lubov Chernukhin, femme de l’ancien ministre des Finances russes Vladimir Chernukhin, a donné pas moins de 514 000 livres au Conservative Party depuis 2012, le dernier don en date, de 161 600 livres, remontant à septembre 2017. Alexander Temerko, riche homme d’affaires qui a fait fortune dans le secteur de l’énergie et a travaillé chez Ioukos (la compagnie pétrolière russe longtemps contrôlée par Mikhaïl Khodorkovski) avant d’acquérir la nationalité britannique en 2011, a quant à lui fait pas moins de 40 dons entre 2012 et 2017 au Conservative Party, pour une valeur totale de plus de 500 000 euros56. En échange de quoi ? C’est bien toute la question. Temerko est membre du Conservative Party, mais cela fait cher la contribution.

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L’intervention la plus visible de l’Europe dans la législation sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales est sans aucun doute la décision de 1998 de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) dans le cas Bowman v. Royaume-Uni. Pour dire les choses rapidement, dans cette affaire que je vais essayer de résumer, la CEDH a statué que l’interdiction de la publicité politique payante constituait une violation de la liberté d’expression. Qu’est-ce qui était exactement en jeu ? Une certaine Mme Bowman, directrice exécutive de la Société pour la protection des enfants non nés (autrement dit, fortement engagée dans la lutte contre l’avortement), a été poursuivie au Royaume-Uni pour avoir distribué des prospectus au cours de la campagne pour les élections législatives. 

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Mme Bowman faisait en effet campagne contre l’avortement et ses prospectus contenaient des informations sur la position des candidats à ce sujet. Or, depuis 1983 au Royaume-Uni (et le « Representation of the People Act »), il était interdit pour une personne non autorisée d’engager des dépenses supérieures à 5 livres sterling au cours de la période précédant les élections afin de transmettre aux électeurs des informations visant à promouvoir tel ou tel candidat (réguler les dépenses de campagne passe par la nécessaire définition de qui est, ou non, autorisé à dépenser). Accusée de délit au Royaume-Uni, Mme Bowman, bien qu’ayant été plusieurs fois par le passé condamnée pour des faits similaires, a été cette fois-ci acquittée par la CEDH. Au nom de la liberté d’expression…

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effet estimé que la règle restreignant la distribution de tracts en période électorale constituait une barrière empêchant la diffusion des informations que Mme Bowman souhaitait publier en vue d’amener les électeurs à se prononcer en faveur d’un candidat hostile à l’avortement. Pourquoi l’empêcherait-on de dépenser son argent de la sorte, alors même qu’il n’existe aucune restriction imposée à la liberté de la presse pour soutenir des idées ou des candidats, ou pour s’opposer à leur élection ? La Cour a conclu que la restriction en question n’était pas justifiée par l’objectif poursuivi (préserver l’équité entre candidats) et qu’elle était par conséquent en infraction avec l’article 10 de la Convention. Ce qui pose le plus problème dans cet arrêt, c’est la façon dont la Cour met en parallèle d’une part la liberté de la presse, qui est encadrée par des règles définissant ce qu’est un organe de presse, la liberté et l’éthique journalistiques. 

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La structure de la propriété et de la gouvernance des médias, etc., et d’autre part la liberté de dépenser son argent pour se payer des publicités politiques – par exemple, en imprimant et distribuant des brochures –, qui n’a potentiellement d’autre limite que la richesse monétaire des uns et des autres. Cette dérive fait inévitablement penser à celle de la Cour suprême américaine qui a décidé de facto, au nom de son interprétation toute personnelle de la Constitution et au nom du free speech, que le Congrès n’avait plus le droit de restreindre par la loi le poids de l’argent privé dans les campagnes politiques, quel que soit le souhait d’une majorité d’électeurs. Pour l’instant, il ne s’agit que d’une décision d’importance limitée, que l’on pourrait être tenté de sous-estimer – mais il n’est peut-être pas nécessaire que la CEDH ou la Cour de justice de l’Union européenne interviennent davantage sur ces questions pour commencer à s’en préoccuper.

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Terminons ce chapitre sur une évolution potentiellement plus positive. Au Brésil, les entreprises ont été pendant longtemps les principales sources de revenu des partis politiques, à la fois officiellement (dons aux partis) et officieusement (dessous-de-table). Ni par bonté d’âme ni par convictions politiques, mais parce que le « retour sur investissement » était pour elles très substantiel. Ainsi, des chercheurs en sciences politiques ont montré que, en 2006, les entreprises spécialisées dans les travaux publics ont obtenu en moyenne une augmentation de la valeur de leurs contrats gouvernementaux supérieure à 14 fois le montant de leur don à un candidat aux élections législatives fédérales du Parti des travailleurs en cas de victoire de celui-ci58. 

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On comprend mieux dès lors les origines du scandale Petrobras qui a éclaboussé la classe politique brésilienne : il y a gros à gagner avec ce type de comportement. Et, alors même que l’on pensait avoir tout vu, un scandale encore plus vaste a éclaté au cours des dernières années, éclaboussant cette fois l’ensemble de la classe politique de l’Amérique latine. Avec toujours des racines brésiliennes puisque c’est le géant du BTP Odebrecht – le « Bouygues » brésilien – qui est accusé d’avoir arrosé les politiques de tous bords et de tous les pays. Avec un schéma que l’on ne connaît maintenant que trop bien : distribution de pots-de-vin aux dirigeants politiques en échange de l’attribution de marchés publics (ce scandale est d’ailleurs apparu au cours de l’enquête sur Petrobras). Un scandale qui a touché le Brésil, mais également le Venezuela, l’Argentine, la Colombie, le Guatemala.

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Nous avons passé en revue tout au long des précédents chapitres les règles qui encadrent les campagnes électorales en Europe occidentale et en Amérique du Nord, et en particulier les limites (ou leur absence) au financement des campagnes et aux dépenses des candidats. Nous avons vu qu’en France, depuis la fin des années 1980, contrairement aux États-Unis aujourd’hui, les dépenses électorales sont très fortement contraintes par la loi. Non seulement en France, rappelons-le, les candidats ne sont pas autorisés à faire ce que bon leur semble avec leur argent – ils ne peuvent pas, par exemple, s’offrir une campagne publicitaire télévisée –, mais il est également interdit de dépenser plus d’un certain montant déterminé par la loi. Ainsi, lors de l’élection présidentielle de 2017, les candidats présents au premier tour ne pouvaient dépenser plus de 16,851 millions d’euros, cette limite étant de 22,509 millions pour les candidats qualifiés pour le second tour. Concernant les législatives, les règles fixant le plafond légal des dépenses sont un peu plus complexes puisqu’elles combinent un montant limite de 38 000 euros, auquel il faut ajouter 0,15 euro par habitant de la circonscription1. Alors qu’un candidat dans la 2e circonscription.

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Hautes-Alpes (centrée autour de la ville de Briançon) n’a pu dépenser en 2017 plus de 47 930 euros, ce montant dépassait les 61 300 euros pour un candidat de la 5e circonscription de Loire-Atlantique2. Il existe de manière similaire des limites fortes aux dépenses pouvant être engagées lors des élections locales ; ainsi, pour les élections municipales, pour toutes les circonscriptions de plus de 9 000 habitants3, le montant maximal des dépenses est fonction de la population de la circonscription, mais de façon non linéaire : 1,22 euro pour les 15 000 premiers habitants, 1,07 euro de 15 001 à 30 000 habitants, etc. – je vous épargne les détails inutiles, mais vous souhaite néanmoins bon courage si vous envisagez de conquérir une mairie et souhaitez déterminer combien vous êtes autorisés à dépenser4… 

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En 2014, un candidat aux municipales dans la commune de Bourg-en-Bresse (département de l’Ain) ne pouvait ainsi pas dépenser plus de 53 312 euros, ce qui peut sembler faible, mais est en réalité bien davantage que la limite s’appliquant à une commune voisine, celle de Gex par exemple, pour laquelle le plafond était de 15 676 euros5. Et rappelez-vous qu’en France les montants des dons qui peuvent être faits aux candidats sont eux aussi très fortement limités (4 600 euros par campagne), et qu’en outre il n’est plus autorisé depuis 1995 aux entreprises de contribuer directement. Quelques dizaines de milliers d’euros au maximum pour une élection, donc, parfois moins. Cela semble sans doute ridicule au lecteur qui a encore en tête les montants en centaines de millions de dollars que je lui ai présentés dans le cadre des campagnes américaines. Est-ce à dire pour autant que l’argent ne joue aucun rôle dans les résultats électoraux en France ?

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Je vais commencer dans ce chapitre par vous montrer que, même en France, les dépenses électorales ont un effet positif très fort sur les résultats des candidats. Nous allons ensuite essayer de comprendre pourquoi. En particulier, nous allons analyser ce que les candidats font avec leur argent, en France comme aux États-Unis, des traditionnels meetings de campagne au micro-ciblage des électeurs sur les réseaux sociaux. Nous verrons que, contrairement à une idée répandue, les nouvelles technologies n’ont pas facilité l’entrée de nouveaux candidats, pas plus qu’elles n’ont conduit à faire baisser le coût des campagnes – au contraire. Faire campagne en ligne, cela coûte cher, et cela peut rapporter gros. 

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Depuis 2004, aux États-Unis, le candidat qui a remporté l’élection présidentielle est systématiquement celui qui a consacré la plus grande partie de ses ressources électorales aux dépenses en ligne (la différence entre Donald Trump et Hillary Clinton est de ce point de vue frappante, nous le verrons). Nous conclurons ainsi la deuxième partie de ce livre et il sera temps de nous tourner vers les solutions, nourries des dérives mais également des innovations que nous avons passées en revue au cours de ces huit premiers chapitres, et qui permettront demain de retrouver l’idée de la démocratie définie comme « une personne, une voix ». L’influence des dépenses de campagne sur les votes J’ai étudié la question de l’influence des dépenses de campagne sur les résultats électoraux dans le cadre d’un projet de recherche et de collecte systématique de données mené avec Yasmine Bekkouche. Nous nous sommes penchées.

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Il était particulièrement important de mener une telle étude dans le cadre français, et ce pour plusieurs raisons. Tout d’abord, les recherches en économie comme en sciences politiques sur ces questions continuent de souffrir d’un très fort biais anglo-saxon, ce qui fait que si l’on ne manque pas d’éléments factuels quant au rôle de l’argent dans les élections américaines – et nous avons vu que le poids croissant pris par celui-ci était véritablement inquiétant –, on sait en réalité très peu de chose sur les effets des dépenses électorales ailleurs dans le monde7. Or, ce qui rend de ce point de vue la France particulièrement intéressante est justement le fait que les dépenses de campagne y sont très fortement limitées, ce qui pourrait a priori laisser penser que les dépenses n’y ont pas d’effet sur les votes. L’Amérique, c’est l’Amérique : pas de risque en France ? Il fallait mener l’enquête. 

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Avec Yasmine Bekkouche, à partir des archives de la CNCCFP (la commission chargée de contrôler les comptes de campagne et des formations politiques) et des données électorales, nous avons commencé par construire une nouvelle base de données comprenant la totalité des financements associés à l’ensemble des élections législatives et municipales qui ont eu lieu en France depuis le début des années 19908. Concrètement, nos données couvrent quatre élections municipales (1995, 2001, 2008 et 2014) et cinq élections législatives (1993, 1997, 2002, 2007 et 2012), ainsi que les dépenses de campagne et les résultats électoraux d’environ 40 000 candidats. Et les résultats sont étonnants.

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