samedi 29 décembre 2018

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 L’argument le plus décisif contre le tirage au sort me semble être le suivant : une solution fondée sur l’élection et la parité sociale me paraît supérieure, car elle permet de s’appuyer sur notre capacité collective à écouter les différents candidats, à les voir débattre, et à choisir ceux qui nous semblent les plus à même de nous représenter et de participer utilement à des délibérations collectives et à la prise de décision dans le cadre parlementaire. Choisir des représentants, ce n’est pas seulement – ni même principalement – choisir les plus compétents : c’est avant tout choisir ceux qui seront le plus à même de participer à des débats complexes sur des questions extrêmement variées, et souvent largement imprévisibles à la date de l’élection. C’est cette capacité d’écoute et de débat que les candidats à la députation doivent démontrer dans une campagne législative, et il me semble que remplacer tout cela par un jeu de dés relève d’un certain nihilisme démocratique.

Le tirage au sort met au centre de sa démarche la capacité de n’importe quel groupe humain à débattre et à délibérer – et, en même temps, il prive la quasi-totalité des citoyens de leur droit et de leur capacité à débattre et à délibérer de l’identité de ceux qui seront ensuite chargés de voter les lois, ce qui est paradoxal. On peut utiliser le tirage au sort pour des décisions spécifiques – on peut penser aux jurys populaires pour certains tribunaux ou aux conférences de consensus pour des projets d’aménagement urbain. Mais en faire le mode de constitution principal de l’Assemblée législative chargée de voter les lois serait une abdication de notre capacité collective à déléguer ce droit suprême. Pour résumer : le débat sur le tirage au sort pose une vraie question, à savoir celle de l’absence de représentation de groupes sociaux entiers dans les élections parlementaires.

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Je suis bien sûr – et c’est heureux ! – loin d’être la première à souligner l’importance d’introduire une régulation plus stricte des dépenses et des contributions électorales. Même si, il faut bien l’avouer, cette question, si centrale dans le débat américain – et pour cause –, est quasi inexistante dans le débat français, mais également en Allemagne, alors que, nous l’avons vu, l’argent privé y joue un rôle non négligeable. J’ai passé en revue dans les chapitres précédents les travaux de nombreux juristes (Timothy Kuhner, Robert Post, Richard Hasen…) décortiquant et dénonçant les décisions récentes de la Cour suprême américaine ; ces auteurs font le plus souvent aussi des propositions précises qui permettraient en particulier de revenir sur la décision de la Cour suprême qui a tout fait basculer en 2010, « Citizens United ». De même, des politistes comme Benjamin Page, Martin Gilens ou encore Larry Bartels ne s’arrêtent pas au constat de l’inégale prise en compte des préférences des citoyens américains : ils font des propositions afin d’y mettre fin, et ils défendent l’idée d’une meilleure régulation des financements électoraux. Chacun à leur manière, ils se battent pour que soient limitées les contributions privées d’une part et les dépenses électorales de l’autre ; surtout, ils se font les avocats de la suppression des super PACs. (D’ailleurs, si je n’ai qu’un reproche à faire à ces travaux.

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voir faisait du reste partie de ses propositions pour mettre fin à la corruption de la vie politique américaine : élire un président ou, plus largement, des hommes politiques qui aient pour seul objectif de rétablir le bon fonctionnement de la démocratie représentative aux États-Unis. Referendum politicians : des hommes politiques dont la tâche consisterait « simplement » à réformer le financement de la démocratie politique américaine et à (r)établir l’égalité politique – et qui, une fois cette tâche accomplie, démissionneraient. Mais revenons au chèque démocratie. L’idée proposée par Lessig est la suivante : il s’agit de donner à chaque citoyen un chèque démocratie (voucher) de 50 dollars qu’il peut utiliser pour financer le ou les candidats (au Sénat ou à l’Assemblée44) de son choix.

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Au cours des neuf mois précédant l’élection, les candidats peuvent récolter ces chèques – auprès des citoyens qu’ils auront convaincus – afin de financer leur campagne. Tous les candidats peuvent-ils bénéficier de ces fonds ? Dans le modèle que propose Lessig, ils devront dans un premier temps démontrer qu’ils ont suffisamment de soutien public, en réunissant par exemple un certain nombre45 de contributions de 5 dollars. De manière plus importante, ces candidats devront s’engager à ne pas accepter de donations supérieures à 100 dollars de la part des citoyens. On pourrait d’ailleurs vouloir aller plus loin et, sur le modèle du fonds présidentiel que j’ai décrit au chapitre 5, interdire tout financement privé supplémentaire aux candidats qui opteraient pour ce système public. Ma préférence irait plutôt à une troisième solution qui consisterait à ne pas laisser le choix aux candidats (car, sinon, on en revient toujours au même risque : celui que, au final, l’argent public soit broyé sous le poids des fonds privés) : interdire les financements privés et ouvrir à tous les candidats le bénéfice.

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chèques démocratie. Lessig ne va pas jusque-là, car les solutions qu’il développe sont d’une certaine manière contraintes par le cadre de la jurisprudence de la Cour suprême. Il se trouve que j’écris depuis la France, où fort heureusement l’argent n’a pas encore été défini comme du « discours » ; ce n’est pas le cas non plus dans la plupart des pays européens, même si, nous l’avons vu, il faut se méfier des décisions de la Cour européenne des droits de l’homme. Même aux États-Unis, tout le monde s’accorde à dire aujourd’hui que les décisions récentes de la Cour suprême sont bien plus « politiques » que « juridiques ». On peut ainsi espérer que, le hasard faisant bien les choses, un prochain président démocrate sera assez chanceux pour que la Cour décide que, finalement, il n’était peut-être pas si justifié de définir les entreprises comme des individus ou l’argent comme du discours. Suis-je trop optimiste ?

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Et si ça marchait ? Un système déjà en place à Seattle Je ne le pense pas, et j’en veux pour preuve que de tels chèques démocratie ont déjà été introduits aux États-Unis. En effet, à Seattle, depuis les élections municipales de 2017, chaque citoyen inscrit sur les listes électorales reçoit automatiquement par la poste quatre chèques démocratie de 25 dollars (donc un total de 100 dollars) qu’il peut donner aux candidats à l’élection municipale (pour le poste de maire, de conseiller municipal et de procureur général) de son choix. Pour participer à ce système de financement public, les candidats doivent dans un premier temps avoir obtenu au moins 150 contributions (d’au moins 10 dollars, mais inférieures à 250 dollars) pour le poste de procureur général, 400 contributions pour le conseil municipal et 150 contributions pour le conseil municipal de quartier. Et ce, afin d’éviter la prolifération de candidats non « crédibles ».

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Les candidats qui souhaitent bénéficier de ces chèques démocratie acceptent en échange de respecter des limites de dépenses strictes, ainsi que de ne pas recevoir de contributions supérieures à 250 dollars (la valeur des chèques démocratie n’est pas incluse dans cette limite). De manière intéressante, les candidats qui choisissent de ne pas participer au programme des chèques démocratie sont également sujets à une limite stricte de 500 dollars quant au montant des dons qu’ils peuvent recevoir d’un individu donné. Et pourtant, Seattle se trouve aux États-Unis ! Pour ceux qui s’interrogent, ces chèques démocratie ont été financés à Seattle grâce à l’introduction d’un impôt foncier permettant de récolter 3 millions de dollars par an. Un peu d’égalité économique en plus de l’égalité politique !

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En moyenne, ce programme coûte 11,50 dollars par an aux propriétaires. L’autre bonne nouvelle, c’est que ces chèques démocratie fonctionnent. Dès la première expérience, en 2017, six candidats en ont bénéficié, et près de 46 000 chèques ont été utilisés pour un total de plus de 1,1 million de dollars de financement public. Et les candidats qui ont fait le choix du financement public ne semblent pas en avoir souffert dans les urnes, bien au contraire. Ainsi, au poste de procureur de la ville (city attorney), Peter Holmes, qui a choisi les chèques démocratie (il en a obtenu 5 885 pour un total de 147 000 dollars), a largement été réélu – avec 73 % des votes – contre son concurrent Scott Linday, qui avait, lui, refusé ce système. De même, au conseil municipal, Teresa Mosqueda, financée par les chèques démocratie, a également remporté la victoire (son concurrent dans la dernière ligne droite, Jon Grant, avait fait le même choix de financement, mais pas la majorité des autres candidats à la primaire).

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Soulignons que, avant la mise en place de ce programme, les dons aux campagnes pour les élections municipales étaient extrêmement concentrés à Seattle : en 2013, seul un cinquième des donateurs avait contribué pour plus de 500 dollars, mais leurs dons avaient représenté plus de 55 % des fonds totaux levés pour l’élection. Au contraire, l’introduction des chèques démocratie a permis de diversifier le profil des donateurs. D’après une étude menée par deux organisations, « Win/Win » et « Every Voice », qui ont comparé la structure des dons faits aux candidats ayant choisi d’utiliser le programme des chèques démocratie en 2017 avec celle des dons faits aux candidats au poste de maire, pour lequel le programme n’était pas encore en place, les contributions aux premiers proviennent davantage de citoyens modestes – aux revenus annuels inférieurs à 50 000 dollars (14 % des dons dans un cas, contre 9 % dans l’autre).

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Et symétriquement moins de citoyens très aisés (13 % des dons de la part de citoyens qui gagnent plus de 150 000 dollars par an pour les candidats ayant opté pour le chèque démocratie, contre 27 % pour ceux qui n’utilisent pas le financement public). Le programme des chèques démocratie a également permis de mobiliser beaucoup plus de jeunes électeurs/donateurs. C’est une bonne chose quand on sait aujourd’hui que les plus jeunes sont en moyenne relativement moins engagés politiquement que leurs aînés ; de nouvelles formes de financement public innovantes pourraient permettre de changer au moins en partie la donne. Certes, la mise en place de ce programme ne s’est pas faite de façon entièrement apaisée et, il fallait malheureusement s’y attendre, des groupes conservateurs ont attaqué cette initiative en justice au titre…

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Il semble en effet difficile de rationaliser un argument selon lequel, en permettant aux moins favorisés d’exprimer, grâce au financement public, leurs préférences politiques, on limiterait d’une quelconque façon la liberté d’expression des plus favorisés. Fort heureusement, en novembre 2017, un juge de la Cour suprême a jugé légal le programme de chèques démocratie. Alors, pourquoi ne pas suivre cette voie ? Je pense qu’on le peut ; il n’y a rien à y perdre, et elle serait de toute façon préférable à la situation actuelle. Mais je pense également– et cela apparaîtra clairement dans le prochain chapitre – que le financement annuel des groupements politiques par l’impôt est préférable à ce système de chèques démocratie, qui a le défaut de se focaliser uniquement sur les élections, et sur les candidats à ces élections.

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Selon moi, les partis ont un rôle à jouer entre deux élections : exprimer les préférences de ceux qui les soutiennent, réfléchir au futur, préparer programmes et plates-formes électorales ; c’est une erreur de se focaliser uniquement sur des candidats, et cela risque de polariser davantage le débat public. Dans son fonctionnement concret et tel qu’il a été mis en place à Seattle, ce système est aussi extrêmement complexe et oblige les candidats à aller récolter un à un des chèques qui sont des chèques en papier ; au XXIe siècle, on aurait pu envisager une version électronique du programme. D’où la réforme que je défends : chaque année, chaque citoyen déclare en ligne sur sa feuille d’impôt le nom du mouvement politique auquel il souhaite voir ses 7 euros de financement public alloués. Un financement égal, en mouvement et transparent.

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Seule une telle refonte permettra de mettre fin à la corruption qui gangrène de fait nos systèmes électoraux, et surtout au déficit de représentation dont souffrent la grande majorité des citoyens. La seconde, qui sera l’objet du dernier chapitre, est le remplacement des Parlements actuels par des Assemblées mixtes qui assurent tout à la fois la représentation du social et du politique, à travers une dose de parité sociale. Mais procédons par étapes. Les premières mesures de ce chapitre vous sembleront peut-être un peu techniques et insuffisamment ambitieuses. Mais elles sont extrêmement simples à mettre en œuvre, et constituent vraiment le moins que l’on puisse attendre d’un gouvernement modérément réformateur, mais soucieux d’un minimum d’égalité politique. En particulier.

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Je propose de réformer complètement la fiscalité des financements privés de la démocratie afin que les plus pauvres cessent de payer pour les plus riches. La réforme repose sur deux piliers essentiels : d’une part, le plafonnement drastique du montant des dons autorisés ; d’autre part, la transformation des réductions d’impôt (réservées aux foyers imposables) en un système de crédit d’impôt (ouvert à tous), ce qui serait vraiment la moindre des choses, et idéalement en un système d’abondement versé directement aux organisations bénéficiaires. Une telle réforme n’aurait en réalité rien de révolutionnaire, dans la mesure où elle s’inspire pour partie de systèmes en place dans certains pays, par exemple au Royaume-Uni. C’est surtout une mesure de bon sens et de justice fiscale, à laquelle aucun argument convaincant ne me semble opposable ; refuser de l’adopter, et en particulier refuser de transformer la réduction d’impôt en crédit d’impôt ouvert à tous, ce serait reconnaître que l’on souhaite de fait favoriser les préférences politiques des plus favorisés.

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Viennent ensuite mes propositions plus « radicales », mais indispensables selon moi, même si leur mise en œuvre demandera un peu plus de courage et de volonté politique, et un réel effort d’innovation. En particulier, je défends l’idée d’une suppression complète de tout système de réduction fiscale pour les contributions privées aux organisations politiques (les militants pourront continuer de s’acquitter de leur adhésion, sous un plafond modeste, mais sans que cela donne droit à une réduction d’impôt), avec en contrepartie la mise en place d’un nouveau système de financement public des mouvements politiques, fondé sur les « Bons pour l’égalité démocratique » (BED). Ce système repose d’une part sur l’égale représentation des préférences de chaque citoyen, et d’autre part sur la prise en compte de la réalité du jeu politique au XXIe siècle : son dynamisme.

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Les partis politiques ne sont plus figés ; des mouvements se font et se défont, une protestation peut devenir phénomène politique en l’espace de quelques semaines – quand tel est le cas, il faut lui donner les moyens publics (afin qu’elle ne soit pas capturée par des intérêts privés) de prendre forme et d’exister, pourquoi pas jusqu’aux urnes. Autrement dit, là où dans la plupart des pays le financement public des partis est figé pour quatre, voire parfois cinq ans, en fonction de leur succès aux élections passées, je propose d’annualiser ces financements : c’est chaque année, sur leur feuille d’impôt, que les citoyens décideront quels mouvements – y compris les plus récents – ils souhaitent financer. Pas exactement une procédure de recall, mais tout de même une piqûre annuelle de rappel et, surtout, la possibilité pour des idées nouvelles de prendre vite forme politiquement.

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C’est sans doute que vous êtes déjà en partie convaincus.) D’une part – et j’espère que ce livre y contribuera –, pour qu’une telle réforme du financement public des partis soit introduite, il sera d’abord nécessaire de convaincre la majorité des citoyens de l’utilité de dépenser de l’argent public pour financer l’existence de partis dans lesquels malheureusement, le plus souvent, ils n’ont plus confiance. Et, nous l’avons vu, cela n’a aujourd’hui rien d’évident : il suffit de regarder l’exemple de l’Italie, où c’est massivement que les citoyens se sont exprimés en faveur de la suppression du financement public.

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(Une erreur sur laquelle, je l’espère, ils décideront de revenir.) D’autre part, pour que ce financement public soit véritablement utile – et, par là, j’entends qu’il permette de faire basculer nos démocraties du côté d’« une personne, une voix » plutôt que d’« un euro, une voix » –, il doit s’accompagner d’une limitation beaucoup plus stricte qu’actuellement des financements privés. Limitation qui pourrait aller jusqu’à leur interdiction complète (ce qui pourrait avoir pour conséquence négative d’empêcher le développement de partis de militants, alors que l’objectif est de mettre à bas le pouvoir des mécènes) ; ou, tout au moins, l’interdiction de toutes contributions supérieures à un plafond qui doit être fixé à un niveau très faible (100 ou 200 euros par an au maximum), afin d’encourager les vocations militantes, tout en s’assurant que les montants en jeu n’entraînent aucune inégalité d’accès véritable. Et là, bien sûr, pour y arriver, c’est contre les lobbys et autres intérêts privés qu’il faudra lutter.

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Avant tout, et afin de redonner un peu de sens à l’idée même de démocratie, il me semble urgent de mettre fin, dans les pays où elles sont en place – à commencer par la France, le Canada, l’Italie, l’Espagne ou encore l’Allemagne –, aux réductions d’impôt associées aux dons. Car ces réductions, nous l’avons vu, ne bénéficient qu’à ceux qui sont imposables au titre de l’impôt sur le revenu, et d’autant plus que leur revenu imposable est élevé. On pourrait vouloir tout simplement supprimer de telles réductions ; considérer qu’il n’y a aucune raison de favoriser fiscalement les dons privés à la démocratie politique. De tels cadeaux fiscaux aux contributions politiques sont d’ailleurs loin d’être universels ; ils ont, par exemple, disparu depuis longtemps aux États-Unis.

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Je dois avouer que cette voie me semble d’une certaine façon la plus prometteuse, d’autant que, en limitant la dépense fiscale associée, elle permettrait de libérer des ressources supplémentaires pour un financement public plus ambitieux. Je l’ai souligné : dans un pays comme la France, en moyenne 64 millions d’euros, soit environ 1,23 euro par adulte, sont dépensés chaque année comme cadeaux fiscaux aux plus favorisés en échange de leurs seules contributions aux partis politiques et aux campagnes électorales. Il me semblerait préférable que cette même somme permette à chaque Français d’allouer selon ses préférences un euro chaque année au mouvement politique de son choix. Mais je vais revenir sur le détail de ma proposition dans quelques pages. Permettez-moi un instant d’être un peu plus conservatrice et de faire l’hypothèse que l’on souhaite continuer à favoriser par l’impôt les contributions privées aux partis politiques.

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